건축/재개발 · 행정
학교법인 A는 E중·고등학교를 운영하고 있습니다. 학교 인근에 주식회사 B와 주식회사 C가 지하 3층에서 지상 25층 규모의 공동주택 1,269세대를 건설하는 사업을 추진했습니다. 최초 사업계획 승인 후, 시행사들은 유적 발굴로 인한 설계 변경으로 2017년 8월 25일 주택건설사업계획 변경승인을 받았습니다. 이 변경 승인으로 일부 공동주택 건물의 층수가 기존 21층 미만에서 21층 이상으로 높아졌습니다. 이에 학교법인 A는 변경 승인된 아파트 건물의 층수가 E중·고등학교의 조망을 침해하고 교육환경에 부정적인 영향을 미친다며 통영시장을 상대로 변경 승인 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 교육환경법상 교육환경평가와 건축법상 건축위원회 재심의 절차를 거치지 않은 변경 승인은 위법하다고 판단하며 학교법인 A의 손을 들어주었습니다.
학교법인 A는 E중·고등학교를 운영하고 있습니다. 학교 바로 옆 부지에 주식회사 B와 C가 대규모 아파트 단지를 건설하는 사업을 추진했습니다. 처음에는 어느 정도 층수가 예상되었지만, 사업 진행 중 설계 변경이 발생했고, 이로 인해 피고인 통영시가 승인한 변경된 주택건설사업계획에 따르면 일부 아파트 건물의 층수가 기존보다 더 높아져 최고 25층에 이르게 되었습니다. 이 고층 아파트들이 학교 건물과 같은 높이에 다다르거나 더 높아져, 학교법인 A는 학교의 조망권이 침해되고 학생들의 학습 환경에 악영향을 미칠 것을 우려했습니다. 특히, 이 지역은 교육환경 보호구역에 해당함에도 불구하고, 이러한 중대한 변경에 필요한 법적 절차들이 제대로 이행되지 않았다고 판단하여, 학교법인 A는 통영시의 변경 승인 처분을 취소해 달라는 행정 소송을 제기하게 되었습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 학교법인이 학교 교육환경 보호를 이유로 주택건설사업계획 변경 승인 처분을 다툴 법률상 이익이 있는지 여부. 둘째, 학교 인근 고층 아파트 건설 계획 변경 시 교육환경 보호에 관한 법률에 따른 교육환경평가를 새로이 거쳐야 하는지 여부. 셋째, 공동주택 각 동의 층수 변경이 건축법 및 관련 조례상 건축위원회 재심의 대상에 해당하는지 여부. 넷째, 주택건설사업계획 변경 승인이 도시관리계획(지구단위계획)의 평균 층수 제한을 위반했는지 여부. 다섯째, 최초 사업계획 승인이 환경영향평가 및 교통영향평가를 거치지 않아 무효인지 여부.
법원은 학교법인 A의 청구를 받아들여, 통영시장이 2017년 8월 25일 주식회사 B와 주식회사 C에 대하여 한 주택건설사업계획 변경승인 처분을 취소했습니다. 재판부는 다음과 같은 이유로 변경 승인이 위법하다고 판단했습니다.
학교법인의 법률상 이익 인정: 교육환경 보호에 관한 법률의 입법 취지는 학생뿐만 아니라 교육기관으로서 학교 및 이를 운영하는 학교법인이 누리는 교육환경도 보호하는 것입니다. 따라서 학교법인은 운영하는 학교의 조망 등 교육환경이 침해될 경우 해당 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있습니다.
교육환경평가 절차 미이행 위법: 교육환경법은 교육환경보호구역 내에서 21층 이상 또는 연면적 합계 10만 제곱미터 이상 건축물 건축 시 교육환경평가서를 교육감에게 제출하여 승인받도록 규정하고 있습니다. 이 사건 변경 승인으로 학교 정면에 위치한 일부 공동주택 건물(O동, P동, Q동/R동 등)의 층수가 21층 이상으로 변경되었음에도 불구하고, 시행사들은 교육환경평가를 거치지 않았습니다. 2015년에 피고가 받은 교육환경평가는 신설 초등학교 용지 선정을 위한 것으로, 기존 학교에 대한 고층 아파트의 영향 평가와는 그 성격과 내용이 달랐으므로 이 사건에 해당한다고 볼 수 없었습니다. 또한, 피고 측이 주장한 '교육환경법 시행 전 건축허가 신청 시 평가 제외' 고시 조항은 법률이 위임한 범위를 벗어난 것이므로 대외적 구속력이 없다고 판단했습니다.
건축위원회 변경 심의 절차 미이행 위법: 건축법령 및 구 경상남도 건축 조례에 따르면, 건축위원회의 심의를 받은 건축물의 층수가 10분의 1 이상 변경되는 경우 다시 심의를 받아야 합니다. 이 사건 변경 승인으로 공동주택 각 동의 층수가 상당 부분 10분의 1 이상 증가(예: S동 22층→25층, O동 20층→23층, P동 21층→25층 등)하였으므로 건축위원회 재심의 대상에 해당하지만, 해당 절차를 거치지 않았습니다. 재판부는 이 '10분의 1' 변경 기준은 공동주택 단지 전체의 평균 층수가 아닌, 각 동의 개별 층수를 기준으로 판단해야 한다고 명확히 했습니다.
도시관리계획 및 환경/교통영향평가 주장은 기각: 이 사건 공동주택의 평균 층수는 19.4층으로 지구단위계획상의 평균 20층 이하 제한을 초과하지 않아 해당 주장은 기각되었습니다. 또한, 사업면적이 환경영향평가 대상 기준인 15만 제곱미터에 미치지 못하고, 교통영향평가는 건축위원회 심의와 함께 진행된 사실이 인정되어 이 부분 원고 주장도 기각되었습니다.
사정판결 필요성 부정: 피고 측은 사업 진행에 막대한 비용이 투입되고 분양 계약도 체결된 점을 들어 공공복리를 위해 취소 판결을 하지 말아야 한다고 주장했으나, 법원은 교육환경 보호의 중요성과 건축행정의 공정성을 고려할 때 위법한 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 볼 수 없다며 사정판결 주장을 받아들이지 않았습니다.
결론적으로 법원은 통영시장이 주식회사 B 및 C에 대해 내린 주택건설사업계획 변경승인 처분은 교육환경평가와 건축위원회 재심의 절차를 거치지 않아 위법하다고 보아 이를 취소했습니다.
이 사건 판결은 주로 다음과 같은 법령과 법리에 따라 이루어졌습니다.
교육환경 보호에 관한 법률 제6조 (교육환경평가서의 작성ㆍ제출 및 승인)
건축법 제4조의2 (건축위원회), 제11조 (건축허가), 건축법 시행령 제5조의5 (건축위원회의 심의 제외), 구 경상남도 건축 조례 제5조 제1항 제5호
행정소송법 제12조 (원고적격)
행정소송법 제28조 (사정판결)
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 내용을 참고할 수 있습니다.
교육환경 보호구역 내 개발 사업: 학교 인근 200m 이내 교육환경 보호구역에서 21층 이상 또는 연면적 합계 10만 제곱미터 이상 규모의 건축물을 지으려는 경우, 반드시 교육환경 보호에 관한 법률에 따른 교육환경평가서를 관할 교육감에게 제출하고 승인을 받아야 합니다. 이는 최초 허가뿐만 아니라 기존 계획이 변경되어 해당 기준을 넘어서게 되는 경우에도 새롭게 적용될 수 있습니다.
학교법인의 법률상 이익: 학교법인 역시 학교를 운영하는 주체로서 학교의 교육환경(조망, 일조, 통풍 포함) 보호에 대한 법률상 이익을 가집니다. 따라서 학교 인근 개발로 인해 교육환경이 침해받을 우려가 있다면, 학교법인이 직접 나서서 행정처분 취소를 구할 수 있습니다.
건축물 층수 변경 시 건축위원회 재심의: 대규모 공동주택 단지와 같이 건축위원회 심의를 거친 건축물의 층수가 10분의 1 이상 변경되는 경우, 이는 다시 건축위원회의 심의를 받아야 하는 중대한 변경에 해당합니다. 이때 변경 여부의 기준은 단지 전체의 평균 층수가 아니라, 개별 건축물의 층수를 기준으로 합니다. 만약 이러한 절차 없이 변경 승인이 이루어졌다면 위법성을 주장할 수 있습니다.
관계 법령의 위임 범위 확인: 법률에서 위임받은 범위 내에서 제정된 시행령이나 고시가 아닌, 위임 범위를 벗어나 법률의 내용을 제한하거나 확장하는 하위 규정은 대외적 구속력을 가지지 못할 수 있습니다. 개발 계획 관련하여 행정청이 제시하는 고시 등의 규정이 법률의 본래 취지와 다르게 해석될 경우, 그 적법성을 면밀히 검토할 필요가 있습니다.
사정판결의 엄격한 요건: 이미 많은 비용이 투자되었거나 공사가 상당 부분 진행되었다는 이유만으로 위법한 행정처분이 취소되지 않는 것은 아닙니다. 법원은 공공의 복리에 미치는 영향과 함께 법적 절차의 준수 및 행정의 공정성을 종합적으로 고려하므로, 개발 사업자는 초기 단계부터 모든 법적 절차를 철저히 준수해야 합니다.
