화성시 공영주차장 부지 시유지 무단 점유 주택 변상금 및 사용허가 거부

원고 A가 화성시 소유의 토지 위에 지은 주택의 부지를 장기간 점유해오다 화성시가 해당 토지를 공영주차장 부지로 활용하기 위해 대부계약을 해지하고 변상금을 부과하며 사용허가를 거부하자 이에 불복하여 변상금 부과 처분 및 사용허가 거부 처분을 취소해달라고 소송을 제기했으나 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 피고 화성시의 처분이 정당하다고 판단한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 A: 화성시 소유 토지 위에 주택을 소유하고 그 부지를 점유하며 사용해 온 개인
• 피고 화성시장: 문제된 토지(시유지)의 소유자이자 해당 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A의 아버지 D은 1981년 화성시 소유의 C 토지 위에 있던 주택을 매수했고 원고 어머니 E은 1991년 화성시 소유의 B 토지 위에 주택을 신축했습니다. 원고는 2006년부터 피고 화성시장과 이 사건 각 토지에 대한 대부계약을 체결하고 사용해 왔습니다. 그러나 2018년 화성시가 해당 토지 일원에 F 공영주차장을 개설하기 위한 도시관리계획을 고시하면서 2018년 7월 1일자로 대부계약이 해지되었음을 원고에게 통보했습니다. 이후 원고가 토지 사용허가를 신청했으나 피고는 2022년 4월 21일 2019년부터 2021년까지의 무단 점유에 따른 변상금 47,029,790원을 부과하고 2022년 5월 30일 사용허가 신청을 거부했습니다. 또한 2023년 2월 23일에는 2022년분 변상금 19,459,750원을 추가로 부과했습니다. 이에 원고는 이 사건 각 처분(변상금 부과 및 사용허가 거부)의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 세 가지입니다.

1. 원고 측의 토지 '점유취득시효'가 완성되어 정당한 권원이 인정되는지 여부.
2. 피고 화성시가 장기간 권리 행사를 하지 않아 원고에게 토지 계속 사용에 대한 '신뢰'를 주었으므로 현재의 처분이 '신뢰보호원칙' 또는 '실권의 법리'에 위반되는지 여부.
3. 공영주차장 조성 상황이 불확실함에도 대부계약을 해지하고 사용을 불허한 것이 행정청의 '재량권'을 일탈하거나 남용한 것인지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 항소를 기각하며 제1심판결이 정당하다고 판단했습니다. 이는 피고 화성시장이 원고에게 부과한 변상금 처분과 사용허가 거부 처분이 모두 적법하다는 의미입니다.

결론

법원은 먼저 원고의 점유취득시효 주장에 대해 원고의 부모가 토지를 매수하거나 주택을 신축할 당시 해당 토지가 타인 소유임을 알았으므로 '소유의 의사'가 있는 자주점유의 추정은 깨졌다고 보았습니다. 다음으로 신뢰보호원칙 및 실권의 법리 위반 주장에 대해서는 피고가 공익사업을 위해 계약을 해지할 수 있음을 명시했고 공유재산의 무단 점유에 대해 장기간 방치했더라도 이것이 무단 점유자에게 계속 사용 수익 권원을 인정하겠다는 공적인 견해 표명으로 볼 수 없으므로 받아들이지 않았습니다. 마지막으로 재량권 일탈·남용 주장에 대해서는 공영주차장 조성의 필요성과 피고의 사업 추진 과정 및 대부계약 내용을 종합적으로 고려할 때 피고의 처분이 재량권을 남용했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 원고의 모든 주장을 기각하고 피고의 처분이 정당하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 민법 제197조 제1항 (점유의 태양)​: 물건의 점유자는 소유의 의사로 점유한 것으로 추정됩니다. 하지만 본 사례에서 법원은 원고의 부모가 토지를 매수하거나 건물을 신축할 당시 해당 토지가 타인 소유임을 알았다는 객관적인 사정을 근거로 자주점유의 추정을 깨고 타주점유로 판단했습니다.
2. 공유재산 및 물품 관리법 제35조 제1항 제1호 (대부계약의 해지)​: 지방자치단체의 장이 대부한 공유재산이 공용 공공용 또는 공익사업에 필요한 경우 대부계약을 해지할 수 있도록 하는 조항입니다. 화성시는 이 조항에 따라 공영주차장 조성을 위해 원고와의 대부계약을 해지했습니다.
3. 공유재산 및 물품 관리법 제20조 제1항, 제25조 제2항, 동법 시행령 제12조 (행정재산의 사용허가)​: 행정재산의 사용 허가는 그 목적이나 용도에 장애가 되지 않는 범위에서만 가능하며 일단 사용 허가를 했더라도 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우에는 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 피고의 사용허가 거부 처분이 법령에 따른 재량권 행사임을 뒷받침합니다.
4. 신뢰보호의 원칙 및 실권의 법리: 권리자가 권리행사의 기회가 있음에도 장기간 행사하지 않아 상대방이 더 이상 권리행사를 하지 않을 것이라고 믿을 만한 정당한 사유가 발생했을 때 새삼스럽게 권리를 행사하는 것이 신의성실 원칙에 반하는 경우 그 권리행사를 불허하는 법리입니다. 법원은 공유재산을 무단 점유한 경우 행정청이 장기간 방치했더라도 변상금 부과 등이 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 국유지나 시유지 등 공유재산 위에 건물을 짓거나 사용하는 경우 단순히 오랜 기간 점유했다고 해서 해당 토지에 대한 소유권을 주장하기는 매우 어렵습니다. 점유취득시효를 인정받으려면 '소유의 의사(자주점유)'가 명확히 입증되어야 하는데 토지 매수 당시 대지가 타인 소유임을 알았거나 토지 소유권 없이 건물만 신축한 경우 등 객관적인 사정이 있다면 자주점유로 인정되기 어렵습니다.
2. 공유재산 대부계약 시 계약 내용에 '공익사업' 등으로 인해 계약이 해지될 수 있다는 조항이 있는지 반드시 확인해야 합니다. 그러한 조항이 있다면 행정기관은 언제든지 계약을 해지하고 토지 사용을 제한할 수 있음을 염두에 두어야 합니다.
3. 행정기관이 장기간 공유재산의 무단 점유를 방치했더라도 이것이 무단 점유자에게 계속 사용을 허용하겠다는 '공적인 신뢰'를 주었다고 보기 어렵습니다. 따라서 나중에 변상금을 부과하거나 사용을 불허하더라도 신의성실의 원칙이나 실권의 법리에 위반된다고 인정받기 어려울 수 있습니다.
4. 행정재산의 사용허가는 관리청의 재량에 속하지만 공익 목적이 명확하고 법령상 근거가 있다면 개인의 사익보다 공익이 우선시될 수 있습니다. 특히 도시계획시설 결정 등 공익사업 추진이 명확한 경우에는 사용허가 거부나 계약 해지가 정당화될 수 있습니다. 이로 인해 사적 재산권에 침해가 발생하더라도 손실보상 절차를 통해 회복될 수 있는 부분으로 판단될 수 있습니다.