건축/재개발 · 행정
원고 A는 기존 축사 부지에 추가로 매입한 농림지역 내 농업진흥구역 우량농지 6,631.5m²에 축사 4동을 증축하고 토지 형질변경을 위한 개발행위 허가를 신청했습니다. 하지만 피고 창녕군수는 주변 환경오염 우려, 우량농지 보전 필요성, 연쇄적인 농지 잠식 우려, 교통소통 지장 우려 등을 이유로 건축 불허가 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 재량권 일탈 및 남용이라고 주장하며 처분 취소를 청구했으나, 법원은 원고의 청구를 기각하고 피고의 처분이 적법하다고 판단했습니다.
원고는 경남 창녕군에 기존에 소유한 축사 및 새로 매입한 농림지역 내 농업진흥구역 답(논)을 포함한 총 12,961.3m² 부지에 기존 축사 외에 4동의 축사(우사 및 퇴비사)를 증축하고, 이를 위한 토지 형질변경 개발행위 허가를 신청했습니다. 피고 창녕군수는 군계획위원회의 심의를 거쳐 '군도 인접 지역 주변 환경오염 방지', '지속적인 증축으로 인한 주변 농경지 형평성 논란', '축사 잠식 우려', '우량농지 훼손 및 추가 잠식 우려', '주변 자연경관 및 미관 훼손', '대기오염·수질오염 등에 의한 환경오염 발생 우려', '주변 교통소통 지장 초래 우려' 등을 이유로 원고의 건축허가 신청을 불허하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이러한 처분이 부당하다며 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 이에 불복하여 이 사건 소송을 제기했습니다.
창녕군수가 우량농지 보전, 주변 환경오염 우려, 교통소통 지장 등을 이유로 내린 축사 증축 불허가 처분이 행정청의 재량권을 일탈하거나 남용한 것인지 여부가 주요 쟁점이었습니다. 특히 유사 사례와의 형평성, 처분 사유의 구체성과 합리성, 그리고 소규모 환경영향평가 회피 의도 여부 등이 중점적으로 다루어졌습니다.
법원은 원고의 건축 불허가처분 취소 청구를 기각했습니다. 이에 따라 소송비용은 원고가 부담하도록 판결되었습니다.
법원은 피고 창녕군수의 건축 불허가 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아니라고 판단했습니다. 특히 이 사건 신청지가 우량농지로서 보전 가치가 높고, 축사 증축으로 인한 주변 영농환경 및 자연환경 훼손 우려, 연쇄적인 농지 잠식 우려, 군도 인접 지역의 교통소통 지장 우려 등 불허가 사유가 합리적 근거를 가지고 있다고 보았습니다. 또한 행정청의 환경 관련 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하거나 형평·비례 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중되어야 한다고 명시했습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제56조 제1항 및 제58조 제3항, 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위 허가기준: 건축허가는 개발행위 허가의 성격을 동시에 가지며 개발행위 허가는 행정청의 재량 판단 영역에 속합니다. 특히 이 사건에서는 ▲주변 자연경관 및 미관 훼손 여부, ▲대기·수질·토질 오염, 소음, 진동, 분진 등 환경오염·생태계 파괴·위해 발생 우려 여부, ▲주변 교통소통에 지장을 초래할 우려가 없는지 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단합니다. 행정청의 재량권 일탈·남용 여부는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 여부 등을 기준으로 판단합니다. 건축법 제11조 제1항: 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이 사건처럼 다른 법률에 따른 개발행위 허가가 의제되는 경우 건축허가 단계에서 관련 법령의 기준까지 함께 검토됩니다. 농지법 제28조 (농업진흥지역의 지정 등): 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정할 수 있으며 이 지역에서는 농업 생산과 직접 관련이 없는 개발행위가 엄격히 제한됩니다. 이 사건 추가 부지가 농업진흥지역 내 우량농지로서 보전 가치가 높다는 점이 불허가 처분의 중요한 근거가 되었습니다. 축산법 시행령 제14조 제2항 [별표1] 축산업의 허가 및 등록 요건: 축사의 허가 조건을 규정하고 있으며 특히 가축전염병 예방을 위해 축사가 지방도 이상 도로로부터 30미터 이내에 위치하지 않을 것을 정하고 있습니다. 다만 이 기준은 전염병 예방 목적이므로 국토계획법상의 교통 소통 지장 여부 판단과는 목적과 규율 대상이 다르다고 법원은 판단했습니다. 토지이용 인·허가 절차 간소화를 위한 특별법 제9조 제1항: 이 법은 인·허가 절차 간소화를 위해 사전심의 등을 규정하고 있으나 창녕군계획위원회의 심의결과는 행정청을 구속하지는 않으나 재량 판단 시 충분히 고려될 수 있습니다. 평등의 원칙: 합리적인 근거가 없는 차별은 금지되지만 합리적인 근거가 있는 차별은 허용되는 상대적 평등을 의미합니다. 이 사건에서 법원은 신청지의 입지 여건이 기존 허가 사례와 다르다는 점을 들어 평등 원칙 위배가 아니라고 판단했습니다.
농림지역이나 농업진흥구역 내 우량농지에 축사 등 개발행위를 계획할 때는 해당 농지의 보전 가치가 매우 중요하게 고려됩니다. 주변 농지의 집단화 여부, 경지 정리 여부 등 농지의 질적 가치를 충분히 검토해야 합니다. 기존 시설의 증축이라 하더라도 주변 환경에 미칠 총량적·누적적 영향(악취, 수질오염, 해충, 소음 등)에 대해 행정청은 엄격하게 판단할 수 있습니다. 증축 규모가 클수록 환경 영향 평가에 더 큰 비중을 두어야 합니다. 도로, 구거(수로) 등 기반 시설에 인접한 경우 개발행위가 주변 교통 소통이나 용·배수 시설 유지·관리에 지장을 줄 수 있는지 면밀히 검토해야 합니다. 특히 시야 확보나 차량 통행량 증가로 인한 안전 문제 등이 주요 고려사항이 됩니다. 행정청은 유사한 건축허가 사례가 있더라도 신청지의 입지 조건(경지정리된 농지 한가운데 위치 등)이 기존 허가 사례와 다르거나 시대적 변화에 따라 환경 보호 및 농지 보전의 중요성이 커진 경우 불허가 결정을 내릴 수 있습니다. 단순히 과거 사례에 기대어 허가를 주장하기는 어렵습니다. 개발행위 허가는 행정청의 광범위한 재량에 속하는 경우가 많으므로 불확실한 미래 상황이나 파급효과에 대한 예측이 필요한 사안에서는 행정청의 판단이 합리적 근거를 결여하지 않는 한 존중될 수 있습니다.
