제 땅인데 왜 내 맘대로 못하나요.
부동산법 설명서 - 개발사업 편
김용우 변호사부동산 매매/소유권 · 건축/재개발 · 기타 부동산 · 행정
원고인 주식회사 A는 자신 소유의 토지가 도시관리계획에 따라 어린이공원 부지로 지정되고 조성계획이 결정된 것에 대해 이의를 제기하며 행정소송을 제기했습니다. 원고는 해당 결정이 법령상 요구되는 토지소유자 동의 요건을 갖추지 못했고, 피고인 오산시장이 재량권을 일탈·남용하여 부당하게 결정했다고 주장했습니다. 그러나 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 오산시장의 손을 들어주며, 도시관리계획 입안 제안 시 동의 요건은 지구단위계획 기준을 따르고, 행정청의 이익형량이 정당하게 이루어졌다고 판단했습니다.
주식회사 A는 오산시에 공장을 소유하고 운영하던 법인으로, 해당 공장 부지 및 건물을 소유하고 있었습니다. D 주식회사는 오산시 F구역에 대규모 공동주택 건설 사업을 추진하며, 원고 소유의 토지 일부를 포함하여 어린이공원을 조성하는 내용의 도시관리계획 입안을 오산시장에 제안했습니다. 오산시장은 이 제안에 대해 주민 의견을 청취하는 공람·공고 절차를 진행했고, 주식회사 A는 자신의 토지가 어린이공원 부지로 지정되는 것에 반대하며 계획 변경을 요청하는 의견을 두 차례 제출했습니다. 그러나 오산시장은 원고의 의견을 반영하지 않고 2021년 6월 4일 해당 토지를 어린이공원 부지로 지정하는 도시관리계획 결정을 고시했으며, 같은 해 11월 22일에는 어린이공원 조성계획 결정을 고시했습니다. 이에 주식회사 A는 해당 도시관리계획 결정과 공원조성계획 결정이 법률에서 정한 요건을 충족하지 못했거나, 오산시장이 행정재량권을 부당하게 행사하여 자신의 재산권을 침해했다며 법원에 결정을 취소해달라는 행정소송을 제기했습니다.
첫째, 도시관리계획 입안 제안 시 필요한 토지소유자 동의 요건이 기반시설 설치 기준(4/5 이상)을 따라야 하는지, 아니면 지구단위계획 기준(2/3 이상)을 따라야 하는지 여부입니다. 둘째, 사업시행자로 지정된 D 주식회사가 사업시행자 지정에 필요한 요건(토지 소유, 토지소유자 동의)을 갖추었는지 여부입니다. 셋째, 피고 오산시장이 이 사건 도시관리계획 및 공원조성계획 결정을 하는 과정에서 재량권을 일탈·남용하여 원고의 재산권을 부당하게 침해했는지 여부입니다.
법원은 원고의 청구를 모두 기각하며 피고 오산시장의 결정이 적법하다고 보았습니다.
구체적으로 법령상 요건 미비 주장에 대해서는, 첫째, 도시관리계획 입안 제안은 지구단위계획에 관한 사항으로, 국토계획법 시행령 제19조의2 제2항 제2호에 따라 대상 토지 면적의 2/3 이상 동의를 받으면 충분하다고 판단했습니다. D 주식회사는 이 요건을 충족했으므로 원고의 주장은 받아들여지지 않았습니다. 둘째, D 주식회사가 사업시행자로 지정되었다는 증거가 없으며, 설령 지정되었다 하더라도 이 사건 어린이공원은 공공시설에 해당하여 오산시에 무상으로 귀속되므로, 국토계획법 제86조 제7항 제3호 및 시행령 제96조 제4항 제3호에 따라 토지 소유 면적 및 토지소유자 동의 비율 요건이 필요 없다고 보았습니다.
재량권 일탈·남용 주장에 대해서는, 첫째, 피고는 주민의견 청취를 위한 공람공고 절차를 거쳤고 원고의 의견도 검토한 후 회신했으므로, 절차상 위법이 없다고 판단했습니다. 둘째, F구역 주변 아파트 단지 규모와 기존 공원의 위치 등을 고려할 때 이 사건 어린이공원 조성의 필요성이 인정되며, 특히 N초등학교 통학로 환경 개선과 오산시 도시기본계획의 남부생활권 공원 확충 방향에 부합하여 공익적 목적이 크다고 보았습니다. 셋째, 이 사건 제안 심의 과정에서 공원의 위치, 개수, 면적 등에 대해 여러 의견이 검토되고 계획이 변경되는 등 이익형량이 이루어졌으며, 피고가 매도청구권 회피를 위해 공원 조성을 계획했다고 인정할 만한 증거도 없다고 판단했습니다. 원고가 이미 공장시설을 매도하고 공장등록이 취소된 상태였으며, 임대차 계약 시 수용을 예상한 특약이 있었던 점도 고려되었습니다.
결론적으로 이 사건 각 결정으로 원고의 재산권이 제한되더라도 그 제한의 정도가 공익보다 크다고 볼 수 없으므로, 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되었다고 할 수 없어 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
이 사건과 관련하여 적용된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (약칭: 국토계획법) 제2조 (정의):
국토계획법 제52조 제1항 (지구단위계획의 내용):
국토계획법 제86조 (도시·군계획시설사업의 시행자):
국토계획법 제99조, 제65조 (공공시설 등의 귀속):
국토계획법 시행령 제19조의2 제2항 (도시·군관리계획 입안의 제안):
행정계획 재량권 및 이익형량 법리: 행정청이 도시관리계획과 같은 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가집니다. 그러나 이러한 재량권은 무제한적이지 않으며, 관련되는 자들의 이익(공익과 사익, 공익 상호 간, 사익 상호 간)을 정당하게 비교·형량해야 합니다. 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려 대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량은 위법한 행정계획 결정이 될 수 있습니다 (대법원 2018두50382, 2019두56135 판결 등 참조). 법원은 이 사건에서 피고 오산시장의 이익형량에 하자가 없다고 판단했습니다.
비슷한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
도시관리계획 입안 제안의 동의 요건 정확히 파악하기: 자신이 겪는 상황이 단순히 '기반시설' 설치에 관한 제안인지, 아니면 '지구단위계획'의 일부로 기반시설이 포함된 것인지 정확히 확인해야 합니다. 이 사건의 경우, 법원은 지구단위계획에 기반시설이 포함된 경우 지구단위계획에 적용되는 토지 소유자 2/3 동의 요건을 충족하면 된다고 보았습니다. 관련 법령인 국토계획법 시행령 제19조의2 제2항의 조항들을 면밀히 검토해야 합니다.
사업시행자 지정 요건의 예외 규정 확인: 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 공공시설을 설치하여 관리청에 무상으로 귀속시키는 경우, 토지 소유 및 동의 비율 요건이 면제될 수 있습니다. 만약 내 토지에 공공시설이 들어서고 이것이 지자체에 귀속되는 경우라면, 사업시행자가 토지 소유 동의 요건을 갖추지 못했음을 주장하는 것이 어려울 수 있습니다.
행정청의 이익형량 과정에 적극 참여하기: 행정청은 도시관리계획을 결정할 때 광범위한 재량권을 가지지만, 공익과 사익의 균형을 맞추는 이익형량을 반드시 해야 합니다. 계획 입안 과정에서 주민 의견 청취 절차가 있다면 적극적으로 참여하여 자신의 의견과 우려사항을 구체적으로 제시해야 합니다. 의견이 반영되지 않더라도 적법한 절차를 거쳤다면 재량권 일탈·남용으로 인정받기 어려울 수 있습니다.
공공시설 조성의 필요성 다각적으로 검토하기: 단순히 내 주변에 유사한 시설이 있다는 이유만으로 새로운 공공시설 조성이 불필요하다고 단정하기는 어렵습니다. 해당 지역의 장기적인 도시계획(예: 도시기본계획), 주민의 접근성, 교통 안전 문제 개선 등 다양한 공익적 요소가 새로운 시설 조성의 필요성을 판단하는 근거가 될 수 있습니다.
개발사업으로 인한 토지 수용 가능성에 미리 대비하기: 만약 자신의 토지가 개발사업 구역에 포함되어 수용될 가능성이 있다면, 미리 임대차 계약 등 관련 법률 관계에서 수용 상황에 대한 특약 사항을 명확히 정해두는 것이 좋습니다. 이 사건에서도 원고는 임대차 계약 시 토지 매각 변동 시 계약 종료 특약을 두어 대비한 것으로 보였습니다.
