서울시의 국유지 도로 사용과 박물관 건립에 대한 변상금 부과 취소 사건

서울지방우정청장이 서울특별시가 우편사업특별회계 소관 국유지인 태평로 및 정동 토지를 무단으로 점유하여 사용했다는 이유로 6억 4천여만 원의 변상금과 가산금을 부과하였습니다. 이에 서울시는 해당 토지를 도로로 사용하고 지하에 도시건축박물관을 건립한 것이 정당한 권원에 의한 것이므로 변상금 부과 처분은 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 해당 국유지는 묵시적으로 공용폐지되었지만 관리권은 여전히 우정청에 있다고 판단했습니다. 그러나 서울시가 도로를 개설할 당시 우정청이 토지 사용을 양해하고 배타적 사용·수익권을 포기한 것으로 보아 서울시는 무단점유자가 아니라고 판단하여 변상금 부과 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 서울특별시: 국유지를 도로로 사용하고 그 지하 일부에 도시건축박물관을 건립한 주체이자 변상금 부과 처분 취소 소송의 원고입니다.
• 서울지방우정청장: 우편사업특별회계에 속하는 국유재산에 대한 관리처분 권한을 가진 행정청으로, 서울시에 변상금을 부과한 주체이자 이 소송의 피고입니다.

분쟁 상황

서울특별시(원고)는 1952년부터 도시계획에 따라 태평로와 정동 지역의 국유지(이 사건 토지)를 도로 부지로 편입하여 도로 확장 공사를 실시했습니다. 2016년에는 해당 토지의 상부는 도로로 유지하면서 지하 일부에 도시건축박물관을 건립하는 '세종대로 일대 역사문화 특화공간 조성사업'을 계획하고 공사를 시작했습니다. 이에 대해 서울지방우정청장(피고)은 이 사건 토지가 우편사업특별회계에 속하는 국유재산인데 서울시가 사용 허가 없이 무단으로 점유·사용했다고 보아 2017년 12월 6일 641,634,940원의 변상금을, 12월 26일 210,940원의 가산금을 부과했습니다. 서울시는 이러한 변상금 부과 처분이 부당하다고 주장하며 처분 취소를 구하는 소송을 제기하여 이 사건 분쟁이 발생했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 서울시가 도로로 사용하고 있는 국유지가 사실상 공용폐지되었는지 그리고 그 관리권이 총괄청으로 이전되었는지 여부입니다. 둘째, 지방자치단체인 서울시가 이 사건 토지에 대한 관리전환을 받을 수 있는지 여부입니다. 셋째, 서울시가 이 사건 토지를 도로로 사용하고 지하에 박물관 시설을 설치하는 것에 대한 정당한 사용 권원이 있는지, 특히 피고가 이 토지에 대한 배타적 사용·수익권을 묵시적으로 포기했는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 서울지방우정청장이 서울특별시에 부과한 641,634,940원의 변상금 부과 처분과 210,940원의 가산금 부과 처분을 모두 취소하고 소송 비용은 피고인 서울지방우정청장이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 이 사건 토지가 서울시의 도로 개설에 사용되는 것에 대해 피고인 서울지방우정청이 묵시적으로 공용폐지 의사를 보였고, 서울시가 토지에 도로를 개설하는 것을 용인하며 배타적 사용·수익권을 포기한 것으로 보아야 한다고 판단했습니다. 이에 따라 서울시는 국유재산법상 변상금 부과 대상이 되는 '무단점유자'에 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한, 서울시가 도로로 제공되고 있는 토지 지하 일부를 도시건축박물관으로 사용하는 것이 국유재산 보호 및 효율적 관리 목적에 반하지 않는다고 판단하여, 변상금 및 가산금 부과 처분이 위법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에 적용된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다. 국유재산법 제2조 (정의): '변상금'은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액으로 정의됩니다. '관리전환'은 일반회계와 특별회계·기금 간 또는 서로 다른 특별회계·기금 간에 국유재산의 관리권을 넘기는 것을 말합니다. 국유재산법 제72조 (변상금의 징수): 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정합니다. 다만, 법적 권원 없이 이루어진 점유·사용에 한하여 적용됩니다. 공물의 공용폐지 법리: 공물이 사실상 본래 용도에 사용되지 않거나 행정주체가 점유를 상실했다는 사정만으로는 부족하고, 주위 사정을 종합하여 객관적으로 공용폐지 의사의 존재가 추단될 수 있어야 합니다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2006다87538 판결 참조). 국유재산의 관리전환 법리: 국유재산법 제8조 및 제16조에 따르면, 국유재산의 관리전환은 중앙관서의 장 사이에만 가능하며 지방자치단체는 관리전환의 당사자가 될 수 없다고 해석됩니다. 국유재산법 제8조 제3항은 특별회계에 속하는 국유재산은 용도폐지되더라도 총괄청으로 관리권이 이전되지 않고 소관 중앙관서의 장이 관리권을 보유함을 명시하고 있습니다. 도시계획 및 도로법에 따른 사용권 법리: 도시계획에 따라 도로 구역으로 편입하거나 도로법에 따라 도로로 지정·고시했다 하더라도 그 부지의 소유권 내지 사용권을 별도로 취득하는 절차를 거치지 않는 이상, 그것만으로 무상의 사용권을 취득하였다고 볼 수 없습니다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두23358 판결 등 참조). 배타적 사용·수익권의 묵시적 포기 법리: 국가가 국유재산을 공공용으로 제공하여 무상으로 사용하도록 한 경우, 해당 관리청이 해당 재산에 대한 배타적 사용·수익권을 묵시적으로 포기한 것으로 볼 수 있습니다. 특히 장기간 이의 없이 공공시설 설치 및 사용을 용인하고 적극 협조한 사정이 있다면 이러한 포기가 인정될 가능성이 높습니다.

참고 사항

유사한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 역사적 경위와 묵시적 동의의 중요성: 국유지를 장기간 공공용으로 사용해 온 경우, 명시적인 허가나 계약이 없었더라도 해당 국유재산 관리청이 과거에 이를 묵시적으로 동의하거나 배타적 사용·수익권을 포기한 것으로 인정될 수 있습니다. 과거 공용시설물 설치 당시의 협의 내용이나 행정청의 태도를 증거로 확보하는 것이 중요합니다. 도시계획 결정만으로는 사용권이 부여되지 않음: 토지가 도시계획에 의해 도로 구역으로 편입되거나 도로법에 따라 도로로 지정되었다 하더라도, 그것만으로 해당 부지에 대한 무상의 사용권이나 소유권이 자동으로 취득되는 것은 아닙니다. 별도의 보상이나 사용권 취득 절차가 원칙적으로 필요하다는 점을 유념해야 합니다. 지방자치단체와 국유재산 관리전환의 한계: 국유재산법상 '관리전환'은 원칙적으로 중앙관서의 장 사이에 이루어지는 것이며, 지방자치단체는 관리전환의 당사자가 되기 어렵습니다. 다만, 특정 목적을 위한 위임 등의 형태로 관리 권한을 부여받을 수는 있으나 이 역시 명확한 법적 근거가 필요합니다. 특정 용도의 국유재산 관리권: 우편사업특별회계와 같이 특별회계에 속하는 국유재산은 용도폐지가 되더라도 그 관리권이 총괄청으로 자동 이전되지 않고 해당 특별회계의 중앙관서의 장에게 유지될 수 있습니다. 무단점유 여부의 판단: 변상금은 '무단점유자'에게 부과되는 것으로, 정당한 사용 권원이 있거나 관리청이 배타적 사용·수익권을 포기한 것으로 인정되는 경우에는 무단점유로 볼 수 없어 변상금 부과 대상에서 제외될 수 있습니다. 따라서 국유재산 사용에 대한 법적 근거나 정당성을 면밀히 검토하고 입증하는 것이 중요합니다. 공공 목적의 다중 이용: 도로와 같이 공공용으로 제공된 토지의 지하 공간을 또 다른 공공 목적(박물관 등)으로 활용하는 것은 국유재산법의 취지(적정한 보호 및 효율적인 관리)에 부합한다고 인정될 여지가 있습니다. 기존의 공공 목적을 해치지 않으면서 새로운 공공 가치를 창출하는 경우 긍정적으로 판단될 수 있습니다.