건축/재개발 · 행정
동해시가 특정 지역의 가로구역별 건축물 최고 높이를 30m로 지정하는 처분을 내리자, 해당 지역 토지 소유자들이 자신들의 재산권이 과도하게 침해된다며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 행정처분의 가분성을 인정하여 토지 소유자들이 자신들의 토지 외 다른 토지에 대한 처분 취소를 구할 원고 적격이 없다고 판단했으며, 이 사건 부동산에 대한 높이 제한 처분은 절차상 문제가 없고 재량권을 일탈하거나 남용했다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 기각했습니다.
동해시는 2022년 6월 17일, 동해시 D 일원 151,410.4㎡에 대해 가로구역별 건축물 최고 높이를 지정하는 처분을 고시했습니다. 이 처분으로 인해 해당 지역의 토지 소유자인 A, B, C 등 원고들은 자신들의 토지에 건축 가능한 건물의 높이가 30m로 제한되어 재산권 행사에 중대한 제약을 받게 되었다고 주장했습니다. 이에 원고들은 이 처분이 위법하다며 처분 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다. 특히 원고들은 자신들이 소유한 특정 부동산뿐만 아니라 해당 지역 전체의 건축물 최고 높이 지정 처분 자체의 취소를 요구했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 가로구역별 건축물 최고 높이 지정 처분이 행정소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부입니다. 둘째, 원고들이 자신들 소유의 토지 외 다른 토지에 대한 높이 제한 처분 취소를 구할 법률상 이익, 즉 원고 적격이 있는지 여부입니다. 셋째, 피고의 높이 지정 처분에 건축위원회 심의 미비 또는 불충분한 이유 제시와 같은 절차적 하자가 존재하는지 여부입니다. 넷째, 피고의 높이 지정 처분이 인접 도로 폭원만을 근거로 일괄 적용하여 재량권을 일탈·남용했거나 비례의 원칙, 형평의 원칙을 위반한 실체적 하자가 있는지 여부입니다. 특히, 용적률이 크게 제한되고 인근에 고층 건물이 이미 존재하며 다른 지방자치단체보다 과도한 제한이라는 주장이 다루어졌습니다.
항소심 법원은 제1심 판결을 변경하여 다음과 같이 판결했습니다. 원고들이 자신들 소유의 토지(이 사건 부동산)를 제외한 나머지 토지에 대해 건축물 최고 높이 지정 처분의 취소를 구하는 부분은 원고 적격이 없다고 보아 각하했습니다. 또한, 원고들의 이 사건 부동산에 대한 높이 지정 처분 취소 청구는 절차적 하자나 실체적 하자가 없다고 판단하여 모두 기각했습니다. 이에 따라 소송 총비용은 원고들이 부담하게 되었습니다.
법원은 가로구역별 건축물 최고 높이 지정 처분은 직접적인 권리 제한을 가져오므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보았습니다. 그러나 이 처분은 각 필지별로 개별적이고 가분적인 처분의 총합으로 보아야 하므로, 원고들은 자신들에게 직접적인 법률상 이익이 없는 다른 토지에 대한 처분 취소를 구할 원고 적격이 없다고 판단했습니다. 이 사건 부동산에 대한 처분과 관련해서는, 건축위원회 심의를 거쳤고 처분 이유 제시도 행정구제절차에 지장을 주지 않을 정도로 충분했다고 보아 절차적 하자를 인정하지 않았습니다. 또한, 도시경관 보호와 난개발 방지 등 공익적 목적이 인정되고, 30m 높이 제한이 원고들의 재산권을 과도하게 침해한다고 보기 어려우며, 용적률 제한 및 인근 건물 사례, 다른 지자체 기준과의 비교만으로는 재량권 일탈·남용이나 비례·형평의 원칙 위반으로 보기 어렵다고 판단했습니다. 건축물 높이 제한에는 행정청의 광범위한 재량이 인정되며, 향후 조례를 통한 완화 가능성도 있다는 점을 고려하여 최종적으로 원고들의 청구를 기각했습니다.
이 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
건축법 시행령 제82조 제3항: 이 조항은 같은 가로구역 내에서도 건축물의 최고 높이를 다르게 정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 피고의 최고 높이 지정 처분이 각 필지별로 개별적인 효력을 가지는 '가분적 처분'이라는 법원의 판단 근거가 되었습니다.
행정소송법 및 관련 대법원 판례 (대상적격 및 원고 적격): 어떠한 고시가 다른 집행행위 없이 그 자체로 국민의 구체적인 권리·의무를 규율한다면 행정처분에 해당하여 항고소송의 대상이 됩니다 (대법원 2006두2506 판결 등). 또한, 행정처분 취소 소송에서 '법률상 이익'이 있어야만 원고 적격이 인정되는데, 이는 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 의미하며, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계는 포함되지 않습니다 (대법원 2018두47189 판결 등). 이 사건에서 원고들은 이 사건 부동산 외의 나머지 토지에 대한 처분에 대해 직접적인 법률상 이익이 없으므로 원고 적격이 없다고 판단되었습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (처분 이유 제시 의무): 이 조항은 행정청이 처분을 할 때 그 근거와 이유를 상대방에게 제시해야 함을 규정합니다. 법원은 이 사건 처분의 경우, 처분 대상자들이 건축법령에 따른 기준과 절차를 인지할 수 있었고, 처분의 대강의 근거도 충분히 알 수 있어 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었다고 보아 절차적 하자를 인정하지 않았습니다.
건축법 제60조 제1항 및 건축법 시행령 제82조 제1항 (가로구역별 건축물 최고 높이 지정 기준): 이 조항들은 도시 미관, 발전 계획, 인근 주민의 권익 등 여러 사정을 고려하여 건축물 최고 높이를 지정할 수 있도록 행정청에 재량권을 부여하고 있습니다. 법원은 피고가 도시의 장래 발전계획, 인근 주차난, 소상공인 보호 등 여러 공익적 사정을 비교·형량하여 높이를 지정할 수 있다고 보았고, 이러한 판단에 광범위한 형성의 재량이 있다고 보아 재량권 일탈·남용을 인정하지 않았습니다.
비례의 원칙 및 형평의 원칙: 행정 활동은 공익 달성을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하고 (침해의 최소성), 공익과 사익 간에 균형을 이루어야 하며 (법익의 균형성), 유사한 상황에 있는 자들을 합리적인 이유 없이 차별해서는 안 됩니다. 법원은 이 사건에서 30m 높이 제한이 원고들의 재산권을 과도하게 침해한다고 보기 어렵고, 인근 고층 건물이나 다른 지자체와의 단순 비교만으로 형평의 원칙을 위반했다고 보기 어렵다고 판단하여 실체적 하자를 인정하지 않았습니다.
행정청의 고시 형태 처분이라도 국민의 구체적인 권리·의무에 직접 영향을 미친다면 행정처분으로 보아 취소 소송의 대상이 될 수 있습니다. 행정처분이 여러 부분으로 나눌 수 있는 경우, 각 부분에 대해 개별적으로 원고 적격이 있는지 판단해야 합니다. 즉, 자신의 소유 토지에 직접적인 영향을 미치지 않는 처분에 대해서는 취소 소송을 제기할 법률상 이익이 인정되지 않을 수 있습니다. 행정처분의 취소를 구하는 소송에서 절차적 하자는 처분 이유 제시가 행정구제 절차 진행에 지장을 줄 정도여야만 취소 사유가 될 수 있습니다. 건축물 높이 제한과 같은 도시계획 관련 행정처분은 도시 미관, 발전 계획, 주민 권익 보호 등 다양한 공익적 요소를 고려하는 것으로, 행정청에 비교적 넓은 재량권이 주어집니다. 따라서 단순히 인근에 고층 건물이 있거나 다른 도시의 규제와 다르다는 이유만으로 형평의 원칙 위반을 주장하기는 어려울 수 있습니다. 부동산 취득 시에는 해당 지역의 건축 규제 현황과 향후 변경 가능성을 충분히 확인하는 것이 중요합니다.
