손해배상 · 행정
공유재산 위탁관리기관인 B공단이 수익시설 운영사업자인 주식회사 A와의 대부계약을 해지하며 변상금 부과 및 대집행 절차 가능성을 통보했습니다. 주식회사 A는 이 통보를 실제 변상금 부과처분 및 대집행 계고처분이라고 주장하며 무효 확인 소송을 제기했으나, 항소심 법원은 B공단의 통보가 실제 행정처분의 요건을 갖추지 못했으므로 소송의 대상이 될 수 없다며 주식회사 A의 소를 각하했습니다.
울산광역시가 수익시설의 대부, 관리, 운영에 대한 감사를 실시한 후 2018년 2월 21일 피고 B공단에 계약 변경 승인 취소 및 대부계약 해지 등의 조치를 요구했습니다. 이에 B공단은 2018년 3월 13일 주식회사 A에게 위 변경 승인 취소 및 대부계약 해지 통보를 하면서, 해지 이후부터는 무단 점유에 따른 변상금 및 연체료가 부과될 수 있고 정해진 기한까지 시설을 원상회복하여 명도하지 않으면 원고 비용으로 강제집행 절차를 취할 것이라고 고지했습니다. 주식회사 A는 이 통보를 변상금 및 연체료 부과처분과 대집행 계고처분으로 보고 그 무효 확인을 구하는 소송을 제기했습니다.
피고 B공단이 원고 주식회사 A에게 보낸 대부계약 해지 통보 내용 중 변상금 및 연체료 부과 예정과 대집행 절차 진행 가능성 언급이 실제 행정청의 변상금 부과처분 및 행정대집행 계고처분에 해당하는지 여부
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 해당 소를 각하한다. 소송 총비용은 각자 부담한다.
법원은 B공단의 통보가 변상금 및 연체료 부과처분 또는 행정대집행 계고처분의 법적 요건을 갖추지 못했다고 보았습니다. 변상금 부과는 구체적인 금액과 납부기한 등을 명시한 문서로 이루어져야 하며 행정대집행 계고처분 역시 구체적인 행위 내용과 범위가 특정된 공법상 의무 부과를 전제로 해야 하지만 B공단의 통보는 단순한 고지 또는 사법상 계약 해지에 따른 통보에 불과하다고 판단했습니다. 따라서 존재하지 않는 행정처분에 대한 소송이므로 부적법하여 각하되어야 한다고 결론 내렸습니다.
행정소송의 적법요건 및 행정처분의 존재: 행정소송은 쟁송의 대상이 되는 행정처분이 실제로 존재해야만 적법하게 제기될 수 있습니다. 만약 원고가 취소를 구하는 처분이 존재하지 않는다면 해당 소송은 부적법하여 각하됩니다. 이 사건에서 법원은 B공단의 통보가 행정처분의 실체를 갖추지 못했다고 보아 원고의 소를 각하했습니다 (대법원 1997. 8. 26. 선고 96누6707 판결 등 참조).
공유재산 및 물품관리법(공유재산법) 제80조(연체료), 제81조(변상금), 시행령 제80조, 제81조: 공유재산을 무단으로 점유하거나 사용 수익하는 경우 부과되는 변상금 및 연체료는 법에서 정한 절차와 형식에 따라 부과되어야 합니다. 연체료는 연체기간에 따른 법정 연체료율로 계산하여 고지하고 변상금은 금액, 납부기한, 납부장소, 산출근거를 명확히 적은 문서로 알리는 방식(납부고지서)으로 이루어져야 합니다. 이 사건 통보 제3항은 이러한 형식을 갖추지 않아 단순 고지로 판단되었습니다.
행정대집행법 제2조 및 행정대집행의 요건: 행정대집행은 법률에 근거하여 직접 명령되거나 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위(대체적 작위의무)를 의무자가 이행하지 않을 때 허용되는 강제수단입니다. 또한 계고처분은 대집행할 행위의 내용과 범위가 객관적이고 구체적으로 특정되어야 합니다.
공유재산 대부계약의 법적 성격: 공유재산에 대한 대부계약은 일반적으로 지방자치단체와 상대방이 대등한 지위에서 체결하는 사법상의 계약으로 보며 그 계약 해지에 따른 원상회복 의무도 사법상 의무로 간주됩니다 (대법원 2000. 2. 11. 선고 99다61675 판결 등 참조). 따라서 사법상 의무 불이행은 행정대집행의 직접적인 대상이 되지 않습니다.
공유재산법 제83조 제1항: 이 조항은 공유재산의 원상회복 등 명령에 관한 것으로 대집행의 개별적 근거 규정이 될 수 있으나 대체적 작위의무가 아닌 다른 의무에까지 강제집행을 허용하는 취지는 아닙니다. 이 사건의 명도 의무는 대체적 작위의무가 아니므로 행정대집행의 대상이 되지 않는다고 판단되었습니다 (대법원 1998. 10. 23. 선고 97누157 판결 등 참조).
행정기관으로부터 계약 해지 통보를 받았을 때 해당 통보 내용이 단순히 계약 해지 고지인지 아니면 법적인 행정처분(예: 변상금 부과 처분, 대집행 계고처분 등)인지 명확히 확인해야 합니다. 행정처분이 아닌 단순 고지라면 그 자체로는 행정소송의 대상이 되지 않을 수 있습니다. 변상금 부과처분은 금액, 납부기한, 산출근거 등이 명확히 기재된 문서로 고지되어야 법적 효력을 가집니다. 일반적인 통보 문서에 변상금 부과 가능성만 언급된 경우는 실제 처분으로 보기 어렵습니다. 행정대집행은 법률에 근거한 공법상 의무 불이행 시에만 가능하며 행정대집행 계고처분은 대집행할 행위의 내용과 범위가 구체적으로 특정되어야 합니다. 사법상 계약 해지에 따른 원상회복 의무는 일반적으로 행정대집행의 대상이 되지 않습니다. 행정처분이라고 판단되지 않는 통보에 대해 바로 행정소송을 제기하기보다는 실제 행정처분(예: 변상금 고지서)이 내려질 때까지 기다리거나 통보 내용의 법적 성격에 대해 정확히 확인하는 것이 필요합니다.
