농지에 무단 조성된 야영장 원상회복 명령 관련 소송 사건

원고는 건축허가가 취소된 농지에 야영장을 불법으로 조성하여 운영했습니다. 이에 피고인 안산시 단원구청장은 원고에게 농지 원상회복 명령을 내렸고, 원고는 이 명령에 불복하여 취소 소송을 제기했습니다. 그러나 법원은 원고가 제기한 소송이 적법한 행정처분 취소 대상이 아니거나 제소 기간을 지키지 못하여 부적법하다고 판단하고 소송을 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 건축허가가 취소된 농지에 야영장을 조성하고 운영한 당사자
• 피고 안산시 단원구청장: 원고에게 불법전용농지 원상회복 명령을 내린 행정기관
• 주식회사 B: 이 사건 토지에 펜션 단지 조성을 시도했던 회사
• F, G: 초기 펜션 건축허가를 신청했던 당사자들

분쟁 상황

주식회사 B는 2010년 5월경 안산시 단원구 일대에 펜션 단지를 조성하려 했고, F와 G 등이 해당 농지에 건축허가를 받았습니다. 그러나 자금 문제로 펜션 신축이 중단되자, 원고 A는 2013년 7월경 건축허가 대상 토지 중 일부인 D 전 4,334㎡, E 제방 1,998㎡에 토목공사, 전기설비공사, 정화조하수구공사 등을 하고 캠핑카 등 시설을 설치한 뒤 2014년 4월경부터 야영장을 운영했습니다. 이후 건축허가에 따른 착공신고 및 공사착수가 이루어지지 않고, 농지보전부담금이 납부되지 않았다는 등의 이유로 2015년 3월 13일 각 건축허가가 취소되었음에도 원고는 계속 야영장을 운영했습니다. 2020년 3월 6일 주식회사 B가 야영장업 등록을 위해 개발행위허가(토지형질변경) 신청을 하면서 안산시 단원구청장이 현장 확인을 하였고, 2020년 8월 21일 원고에게 불법전용농지 원상회복 명령(기한: 2020년 11월 30일, 1차 명령)을 내렸습니다. 원고는 2020년 12월 1일 피고에게 1차 명령의 원상회복 기한 연장을 요청하였고, 피고는 기한을 2021년 3월 31일까지 연장해주었습니다. 그러나 관련 소송이 각하 판결로 종결되자, 피고는 2021년 1월 18일 원고에게 다시 불법전용농지 원상회복 명령(기한: 2021년 3월 31일, 이 사건 처분)을 내렸고, 원고는 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 피고가 내린 두 번째 원상회복 명령(이 사건 처분)이 취소소송의 대상이 되는 새로운 행정처분인지 여부.
2. 원고가 첫 번째 원상회복 명령에 대해 법정 제소 기간 내에 소송을 제기했는지 여부.
3. 이 사건 토지가 농지로서의 기능을 완전히 상실하여 원상회복이 불가능한 상태인지 여부 및 피고의 원상회복 명령이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 이 사건 소송을 각하하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. '각하'는 법원이 소송 절차상의 문제로 본안 심리 없이 소송을 받아들이지 않는 것을 의미합니다.

결론

법원은 피고가 원고에게 내린 두 번째 원상회복 명령이 새로운 의무를 부과하는 독립적인 행정처분이 아니라, 이미 내려진 첫 번째 원상회복 명령의 이행을 독촉하는 통지에 불과하다고 판단했습니다. 또한, 첫 번째 명령을 소송 대상으로 보더라도 원고가 처분을 안 날로부터 90일이라는 제소 기간을 지키지 못하고 2021년 4월 5일에 소송을 제기했으므로, 어떤 경우에도 이 사건 소송은 부적법하다고 결론 내렸습니다. 더불어, 법원은 이 사건 토지가 농지로서의 기능을 완전히 상실했다고 보기 어렵고, 원고가 건축허가 취소 후에도 2014년 4월경부터 적어도 6년 이상 불법적으로 야영장을 운영해온 점 등을 고려할 때, 원상회복 명령이 농지 보전이라는 공익을 위한 정당한 처분으로 보아 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에는 다음과 같은 법령 및 법리가 적용되거나 언급되었습니다.

1. 항고소송의 대상이 되는 행정처분: 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하여 국민의 구체적 권리, 의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말합니다. 단순히 기존 처분의 이행을 독촉하는 통지는 독립된 행정처분으로 보지 않습니다(대법원 1980. 10. 14. 선고 78누379 판결, 대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결, 대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결 참조).
2. 행정소송법상 제소 기간: 행정소송법 제20조에 따르면, 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 처분 등이 있은 날로부터 1년 이내에 제기해야 합니다. 이 기간은 불변 기간으로서, 이를 도과하면 소송이 부적법하게 각하됩니다.
3. 농지법 및 농지의 불법 전용: 농지는 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 이용되는 토지를 의미하며, 농지 외의 용도로 사용하려면 농지전용허가를 받아야 합니다. 허가 없이 농지를 다른 용도로 사용하는 것은 불법전용에 해당하며, 이에 대해 행정기관은 농지법에 따라 원상회복 명령을 내릴 수 있습니다. 이 사건에서는 농지법 관련 내용이 직접적으로 인용되지는 않았으나, 불법전용농지 원상회복 명령의 근거 법령이 됩니다.
4. 재량권의 일탈·남용: 행정청이 법령의 범위 내에서 재량권을 행사할 때, 그 재량권 행사가 공익과 사익을 비교형량함에 있어 비례의 원칙 등 일반원칙을 위반하거나 현저히 불합리한 경우에 해당하면 재량권 일탈·남용으로 보아 위법한 처분이 될 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 원고의 투자 손실보다는 농지 보전이라는 공익이 더 크다고 보아 재량권 일탈·남용 주장이 받아들여지지 않았습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 행정기관으로부터 어떤 명령이나 처분을 받았다면, 그것이 새로운 의무를 부과하는 '행정처분'인지 아니면 기존 처분의 이행을 독촉하는 단순 '통지'인지 정확히 파악해야 합니다.
2. 행정처분에 불복하여 소송을 제기하려는 경우, 처분 있음을 안 날로부터 90일, 처분 있은 날로부터 1년 이내에 제기해야 하는 엄격한 '제소 기간'을 반드시 지켜야 합니다. 이 기간은 불변 기간으로서, 기간을 놓치면 소송 자체가 받아들여지지 않습니다.
3. 건축허가가 취소되었음에도 불구하고 불법적으로 시설을 계속 운영할 경우, 이후 행정처분으로 인한 불이익을 감수해야 할 수 있습니다. 설령 장기간 운영하여 많은 투자가 이루어졌더라도, 농지 보전과 같은 공익적 목적의 행정처분이 위법하다고 인정되기 어려울 수 있습니다.
4. 농지전용 허가 없이 농지를 다른 용도로 사용하는 행위는 엄격히 규제됩니다. 토지의 지목 변경이나 용도 변경 없이 다른 시설을 설치 운영할 경우 원상회복 명령 등 행정처분을 받을 수 있습니다.
5. 행정기관이 재산세 등 세금을 부과할 때 토지의 현재 이용 상황을 고려할 수는 있으나, 이것이 불법적인 용도 변경을 합법화하거나 농지가 아니라고 인정하는 근거가 되지는 않습니다.