행정
울산광역시 교육감이 여러 운수회사들이 입찰 담합 행위를 하였다고 보아 해당 회사 중 하나인 A에 대해 1년 6개월의 부정당업자 제재 처분을 내렸으나, 법원은 관련 형사사건에서 무죄가 확정되고 공정거래위원회도 무혐의 결정을 내린 점 등을 고려하여 담합 사실을 인정하기 어렵다고 판단해 제재 처분을 취소한 사건입니다.
울산광역시 교육감은 B의 대표이사 D이 친인척 및 지인들이 주주나 임원으로 있는 운수회사들을 실질적으로 운영하면서, 2016년 1월부터 2020년 8월까지 울산광역시 교육청이 실시한 총 178건의 전세버스 용역 입찰에서 입찰 가격 및 수주 물량 등을 협정하거나 특정 회사의 낙찰을 위해 담합하였다고 판단했습니다. 이에 교육감은 2022년 5월 23일 이들 회사 중 하나인 A에 대해 1년 6개월의 부정당업자 제재 처분을 내렸습니다. 이 처분은 D이 입찰방해죄로 1심에서 유죄판결을 받은 사실에 근거했으나, D은 항소심에서 무죄판결을 받고 대법원에서 최종 확정되었으며 공정거래위원회 역시 이 사건 회사들의 담합에 대해 무혐의 결정을 내렸습니다. 이에 A는 부정당업자 제재 처분은 부당하다며 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건 회사들이 울산광역시 교육청 입찰에서 입찰 가격 협정, 수주 물량 담합 등 부정당한 공동 행위를 하였는지 여부, B의 대표이사 D이 이 사건 회사들을 실질적으로 지배, 운영하며 담합 행위를 주도했는지 여부, 관련 형사사건에서 D에 대한 입찰방해죄 무죄 확정 판결 및 공정거래위원회의 무혐의 결정이 행정처분의 위법성 판단에 미치는 영향, 행정처분의 적법성에 대한 입증책임이 누구에게 있는지 여부.
법원은 제1심 판결을 취소하고 피고 울산광역시 교육감이 2022년 5월 23일 원고에게 부과한 1년 6개월의 부정당업자 제재 처분을 취소하며 소송 총비용은 피고가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 울산광역시 교육감에게 담합 행위가 있었다는 처분 사유의 존재를 입증할 증거가 부족하다고 판단했습니다. 구체적으로, B의 대표이사 D이 이 사건 회사들을 실질적으로 운영했다고 단정하기 어렵고, 이 사건 회사들이 독립적인 법인격과 운영 체계를 갖추었으며 각자의 영업활동을 통해 수익을 운용했다고 보았습니다. 또한, 입찰의 성격이 '제한적 최저가 낙찰방식'으로 예정가격을 예측하기 어렵고 담합을 통한 낙찰자나 낙찰가 조작이 불가능해 보이며, 1회성 계약이 많고 경제적 유인이 크지 않다는 점도 고려되었습니다. 가장 결정적으로, D에 대한 입찰방해죄 관련 형사사건에서 무죄가 확정되었고 공정거래위원회도 부당 공동행위에 대해 무혐의 결정을 내린 바, 이러한 확정된 형사판결의 사실판단을 뒤집을 특별한 사정이 없다고 보아 피고의 제재 처분이 위법하다고 결론 내렸습니다.
행정처분 적법성 입증책임 (행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조): 행정처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 항고소송에서는, 해당 처분이 적법하다는 것을 주장하고 입증할 책임이 처분청(이 사건에서는 울산광역시 교육감)에 있습니다. 즉, 교육감이 이 사건 회사들의 담합 행위를 확실하게 증명해야만 제재 처분이 정당하다고 인정될 수 있습니다. 공동운수협정 (여객자동차 운수사업법 제11조): 여객자동차 운수사업자는 운송의 원활화와 서비스 개선을 위해 다른 운송사업자와 공동 경영 계약이나 운수에 관한 협정(공동운수협정)을 맺을 수 있습니다. 이러한 협정은 합법적인 공동 사업 활동을 위한 것이므로, 단순히 공동운수협정을 맺었다는 사실만으로 담합 행위라고 단정할 수는 없습니다. 법원은 이 사건 회사들이 공동운수협정에 따라 공동수급을 염두에 두고 공동 입찰을 문의하는 과정에서 일부 메모가 작성되었을 가능성을 배제할 수 없다고 판단했습니다. 부정당업자 제재와 입찰 참가자격 제한 (구 지방자치법 제31조 제6항, 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2]): 지방자치단체의 장은 경쟁 입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 담합 행위를 한 업체에 대해 입찰 참가 자격을 제한할 수 있습니다. 그러나 해당 행위가 종료된 때로부터 7년이 경과하면 입찰 참가 자격을 제한할 수 없습니다. 이 사건에서는 제재 처분 당시 관련 형사사건의 1심 유죄 판결을 근거로 처분이 이루어졌으나, 이후 형사판결에서 무죄가 확정됨으로써 처분 사유 자체가 부정되어 제재 처분의 적법성이 다투어졌습니다. 형사판결의 행정소송상 효력: 행정소송에서 확정된 형사판결의 사실판단은 특별한 사정이 없는 한 그대로 인정되어야 합니다. 이는 형사사건에서 엄격한 증명 과정을 거쳐 확정된 사실은 존중되어야 한다는 원칙에 따른 것입니다. 이 사건에서 B의 대표이사 D에 대한 입찰방해죄 관련 형사사건 항소심에서 무죄판결이 선고되고 대법원에서 확정되었으므로, 법원은 이 무죄 확정 판결에서 인정된 사실을 이 사건에서도 그대로 채용하여 담합 행위가 있었다는 처분 사유를 인정할 수 없다고 판단했습니다.
행정기관의 제재 처분은 해당 행위가 종료된 때로부터 7년이 지나면 입찰 참가자격을 제한할 수 없으므로, 시기적 요건을 확인해야 합니다. (구 지방자치법 제31조 제6항) 친인척이나 지인으로 구성된 여러 회사가 입찰에 참여하는 경우에도 각 회사가 독립적인 법인격, 재산, 사무실, 운영 체계를 갖추고 실제 독자적으로 영업활동을 수행한다면 단순한 계열사라는 이유만으로 담합으로 단정하기는 어렵습니다. '제한적 최저가 낙찰방식'과 같이 입찰참가자가 예정가격을 예측할 수 없는 입찰 방식에서는 담합을 통한 낙찰가 조작 가능성이 낮으므로 담합 입증이 더욱 어렵습니다. 담합 등의 위법 행위로 형사처벌을 받거나 공정거래위원회의 제재를 받은 경우, 그 확정된 결정은 행정처분 취소소송에서 중요한 증거로 작용합니다. 특히 무죄 확정 판결이나 무혐의 결정이 있는 경우 행정처분의 정당성을 부정하는 결정적인 근거가 될 수 있습니다. 입찰 참여 회사의 물적 자산(버스 대수 등)이 많아 여러 입찰에 참여하고 높은 낙찰률을 보이는 것은 그 자체로 담합의 증거가 되기 어렵고, 합리적인 경영 활동의 결과로 해석될 수 있습니다.
