건축/재개발 · 행정
참가인 D 주식회사가 서울 성동구 E 일대에 주상복합건물을 건설하기 위해 주택건설사업계획 승인을 신청하였고 피고 성동구청장은 이를 승인하였습니다. 그러나 원고 A, B와 원고보조참가인 C는 자신들이 소유한 토지를 포함한 일부 토지에 대해 D 주식회사가 적법한 사용권원을 확보하지 못했으므로 이 사업 승인이 위법하다고 주장하며 취소를 청구했습니다. 법원은 D 주식회사가 국공유지를 포함한 사업부지 전체 면적의 80% 이상 사용권원을 확보하지 못했다고 판단하여 성동구청장의 사업계획 승인 처분을 취소했습니다.
D 주식회사는 서울 성동구에 주상복합건물을 건설하기 위한 주택건설사업계획을 추진하며 2018년 12월 28일 피고 성동구청장에게 사업 승인을 신청했고 성동구청장은 2019년 7월 23일 이를 승인했습니다. 그러나 사업부지 내 토지를 공유하고 있던 원고 A, B 등은 D 주식회사가 일부 개인 소유 토지뿐만 아니라 국유지에 대해서도 사용권원을 제대로 확보하지 못하여 구 주택법이 요구하는 80% 이상의 사용권원 확보 요건을 충족하지 못했다고 주장하며 사업 승인 취소 소송을 제기했습니다. 또한 개발행위 허가 및 지구단위계획 변경에 따른 협의 절차가 누락되었고 사업 승인이 비례의 원칙을 위반했다고도 주장했습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 D 주식회사가 주택건설사업계획 승인 당시 관련 법률이 정한 요건인 '해당 대지면적의 80% 이상 사용권원 확보'를 충족했는지 여부였습니다. 특히 국공유지에 대해 '관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류'로 볼 수 있는지와 그 확인의 구체적인 의미가 주요하게 다루어졌습니다.
법원은 D 주식회사가 사업부지 전체 면적의 80% 이상 사용권원을 확보하지 못했다고 판단하여 피고 서울특별시 성동구청장이 2019년 7월 23일 D 주식회사에 내린 주택건설사업계획 승인 처분을 취소하였습니다.
재판부는 피고보조참가인 D 주식회사가 주택건설사업계획 승인 당시 사업부지의 총 면적 2,492.76㎡ 중 76.96%에 해당하는 사용권원만을 확보했을 뿐이라고 판단했습니다. 이는 구 주택법 제21조 제1항 제1호가 정한 '해당 대지면적의 80% 이상 사용권원 취득' 요건에 미달하는 것이므로 이러한 요건이 충족되었다고 전제하고 이루어진 사업 승인 처분은 위법하다고 보았습니다. 특히 국유지 사용권원 확보 여부와 관련하여 한국자산관리공사의 회신은 매각 또는 양여하겠다는 개별적, 구체적 의사를 담은 서류로 볼 수 없다고 명확히 판단했습니다.
구 주택법(2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항: 주택건설사업계획 승인을 받으려는 자는 원칙적으로 해당 주택건설대지의 소유권을 확보해야 하지만, 국토계획법에 따른 지구단위계획이 필요한 경우 대지면적의 80% 이상 사용권원을 확보하고 나머지 토지가 매도청구 대상에 해당하면 승인을 받을 수 있습니다. 또한 국유지나 공유지가 포함된 경우 관리청이 해당 토지를 사업 주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 제출하면 사용권원이 확보된 것으로 봅니다. 이 사건에서는 '확인한 서류'의 의미가 쟁점이 되었으며, 법원은 한국자산관리공사의 회신이 매각 또는 양여하겠다는 개별적이고 구체적인 의사를 담고 있지 않다고 판단했습니다. 국유재산법 제43조 제1항 및 동법 시행령 제40조 제3항 제18호 (타)목: 국유재산의 매각 절차와 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 규정하고 있습니다. 이 사건에서 한국자산관리공사는 국유지가 일반재산으로서 주택법상 요건 충족 시 수의계약 매각 검토가 가능함을 회신했으나 이는 실제 매각 의사가 아니라 법령 설명에 불과하다고 보았습니다. 법리 해석의 차이: 법원은 공익성이 강한 구 도시재개발법상 도심재개발사업과 달리 영리성이 강한 구 주택법상 주택건설사업에서는 국공유지 관리청이 단순히 사업시행에 반대하지 않았다는 이유만으로 동의한 것으로 간주할 수 없다고 보아 종전 대법원 판례(2004두138)의 원용을 부정했습니다.
주택건설사업을 추진하는 사업 주체는 사업계획 승인을 받기 전에 해당 대지면적의 80% 이상에 해당하는 사용권원을 철저히 확보해야 합니다. 특히 국유지나 공유지가 사업부지에 포함된 경우 해당 토지의 관리청으로부터 매각 또는 양여에 대한 개별적이고 구체적인 확인 서류를 받아야 합니다. 단순히 매각 가능성을 언급하거나 일반적인 법령을 설명하는 내용만으로는 사용권원 확보로 인정되지 않을 수 있습니다. 토지 소유자나 이해관계자는 주택건설사업계획 승인이 법적 요건을 제대로 갖추지 못했다고 판단될 경우 행정소송을 통해 처분의 취소를 구할 수 있습니다. 일반 재개발 사업과 주택건설사업은 그 공익성과 영리성에 차이가 있으므로 토지 사용권원 확보 요건 해석에 있어서도 다르게 적용될 수 있음을 유의해야 합니다.
