손해배상 · 행정
한국전력공사(원고)가 인천 청라지구에 전력구 시설을 설치하고 점용허가를 받아 사용하던 중, 일부 기간에 대한 점용허가 연장 신청이 사후에 이루어졌습니다. 이에 인천광역시 경제자유구역청장(피고)은 해당 기간을 무단 점용으로 보고 한국전력공사에 95,037,100원의 변상금을 부과했습니다. 한국전력공사는 이 변상금 부과 처분이 위법하다며 취소를 청구했고, 법원은 한국전력공사의 점용이 무단 점용이 아니며 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 있었다고 판단하여 변상금 부과 처분을 취소했습니다.
한국전력공사는 2009년 인천 청라지구에 전력구 시설 설치를 위한 점용허가를 받아 지하에 전력시설을 설치했으며, 이후 1년씩 점용허가 기간을 계속 갱신하며 점유해왔습니다. 2021년 말, 원고는 2022년 말까지의 허가 기간 만료를 앞두고 3년 연장 신청을 했으나, 담당 직원의 착오로 1년만 연장 허가가 되었습니다. 원고는 2024년 말까지 연장된 것으로 오인하고 있다가 뒤늦게 2023년과 2024년에 대한 연장 허가를 신청하여 허가를 받았습니다. 피고는 이처럼 2023년 1월 1일부터 2024년 12월 31일까지의 기간 중 일부를 무단 점유 기간으로 간주하고, 2024년 2월 22일 한국전력공사에 95,037,100원의 변상금을 부과했습니다. 한국전력공사는 전력시설 설치 및 유지가 전기사업법상 의무이고, 개발 계획에 포함되어 피고도 이를 인지하고 있었으며, 허가 연장 신청이 사전에 이루어졌다면 거부될 이유가 없었다는 점 등을 들어 변상금 부과의 부당함을 주장했습니다.
한국전력공사가 공공 목적의 전력구 시설을 점용하는 과정에서 일부 기간의 점용허가 연장 신청을 사후에 한 경우, 이를 무단 점용으로 보아 변상금을 부과한 처분이 법적으로 타당한지 여부가 쟁점이 되었습니다. 특히, 도로법 및 국유재산법상 변상금 부과의 취지와 점유를 정당화할 법적 지위의 인정 여부가 핵심적으로 다루어졌습니다.
법원은 피고 인천광역시 경제자유구역청장의 항소를 기각하고, 원고 한국전력공사에 대한 95,037,100원의 변상금 부과 처분을 취소한 제1심판결이 정당하다고 보았습니다. 법원은 도로법 및 국유재산법에 따른 변상금은 허가 없는 무단 점용에 대해 징벌적 의미로 부과되지만, 구체적인 사정에 비추어 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 부과할 수 없다고 판단했습니다. 본 사건에서 한국전력공사는 법령상 의무에 따라 전력시설을 설치하고 관리했으며, 피고는 시설 설치 전부터 이를 인지하고 허가 조건에 명시하는 등 사실상 점용을 승인한 것으로 보았습니다. 또한, 사전에 연장 허가 신청을 했더라도 피고가 이를 거부할 정당한 사유가 없었을 것이라는 점 등을 고려하여, 변상금 부과 당시 한국전력공사에게 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 있었다고 판단했습니다. 따라서 무단 점용을 이유로 한 변상금 부과 처분은 위법하다고 결론 내렸습니다.
한국전력공사에 대해 부과된 95,037,100원의 변상금 부과 처분은 최종적으로 취소되었습니다. 법원은 한국전력공사가 해당 토지를 무단으로 점용했다고 볼 수 없으며, 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 인정된다고 판단하여 피고의 항소를 기각했습니다.
이번 판결에서 주로 다루어진 법률과 법리는 다음과 같습니다.
도로법 제72조 (변상금 부과) 도로법은 도로의 점용 허가를 받지 않고 무단으로 도로를 점용하거나, 허가 기간이 만료된 후 계속 점유하는 경우 변상금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 변상금은 해당 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 징수합니다. 그러나 이 조항의 취지는 징벌적 의미를 가지므로, 비록 명시적인 허가는 없었더라도 구체적인 사정에 비추어 그 점유나 사용·수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자에게는 변상금을 부과할 수 없다는 것이 확립된 법리입니다.
국유재산법 제72조 제1항, 공유재산법 제81조 제1항 (변상금 부과) 이 법률들 역시 국유재산이나 공유재산을 사용 허가나 대부 계약 없이 사용·수익하거나 점유한 자에게 해당 재산 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있습니다. 이는 법률상 권원 없이 사용·수익한 경우 정상적인 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대신 변상금을 징수하는 것입니다. 대법원 판례는 이러한 변상금 규정 또한 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 적용되지 않으며, 그러한 자에게 부과된 변상금 처분은 당연히 무효라고 판시하고 있습니다.
대법원 판례 (2010. 4. 29. 선고 2009두18547 판결 등) 대법원은 도로점용허가를 받지 않은 무단점용자에게 징벌적 의미로 변상금을 부과하지만, 도로점용에 대한 명시적인 허가가 없었더라도 구체적인 사정상 그 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 변상금을 부과할 수 없다고 일관되게 판시해왔습니다. 또한, 국유재산이나 공유재산의 경우에도 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게 부과된 변상금 처분은 당연무효라고 보고 있습니다.
이 사건에서 법원은 한국전력공사가 전기사업법 등에 따른 법령상 의무로 전력구 시설을 설치하고 이를 유지·관리하기 위해 이 사건 부지를 점유한 점, 피고인 인천광역시 경제자유구역청장이 개발계획에 따라 전력시설 설치를 협의하고 그 현황을 파악하고 있었던 점, 그리고 사후적으로 연장 허가 신청을 하였더라도 사전에 신청하였다면 피고가 이를 거부할 정당한 사유가 없었던 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 한국전력공사가 변상금을 부과할 당시 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있었다고 판단했습니다. 따라서 피고의 변상금 부과 처분은 위법하다고 본 것입니다.
비슷한 문제 상황에 처하게 된다면 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.
