손해배상 · 행정
원고는 자신의 소유 토지에 인접한 공공 도로 일부를 무단으로 점용했다는 이유로 양주시장으로부터 약 2억 8백만 원의 변상금 부과 처분을 받았습니다. 원고는 점용 면적의 과다 산정, 점용 주체 및 기간 오류, 토지의 행정재산 여부, 고의·과실 부재, 그리고 변상금 산정 기준의 잘못을 주장하며 처분 취소를 청구했습니다. 법원은 원고의 대부분 주장을 기각했으나, 변상금 산정 기간 중 일부(2011. 4. 1. ~ 2012. 7. 29.)에 개정된 조례가 아닌 종전 조례를 적용했어야 한다는 점을 인정하여 변상금 약 2억 8백만 원 중 1억 1천 6백만 원을 초과하는 부분을 취소하고, 정당한 변상금을 1억 1천 6백만 원으로 확정했습니다.
원고는 양주시의 특정 토지(B, C, D, E) 및 그 지상의 근린생활시설 건물 2동, 주유소 건물을 소유하고 있습니다. 이 원고 소유 토지들은 양주시 소유의 G, H, I, J 도로에 인접해 있습니다. 피고인 양주시장은 2016년 4월 7일 원고가 2011년 1월 1일부터 2015년 12월 31일까지 이 사건 각 도로 중 1,315m²를 무단 점용했다는 이유로 약 2억 1천 4백만 원의 변상금을 부과했습니다. 원고가 이의를 제기하여 소송이 진행되자 피고는 기존 처분을 취소하고, 2016년 12월 30일 재측량 결과를 바탕으로 2011년 4월 1일부터 2016년 3월 31일까지 총 1,252m²의 도로를 무단 점용했다는 이유로 약 2억 8백만 원의 변상금을 재부과했습니다. 원고는 이 재부과 처분 역시 부당하다며 취소를 구하는 소를 제기했습니다.
원고의 도로 사용이 도로법상 '특별사용'에 해당하는 도로 점용인지 여부, F 주식회사가 점용한 부분에 대한 변상금 부과 주체가 원고인지 여부, 주유소 폐업·휴업 기간 동안에도 도로 점용이 지속되었다고 볼 수 있는지 여부, 이 사건 각 토지가 도로로서의 '행정재산'에 해당하는지 여부 및 묵시적 공용 폐지 여부, 원고의 고의·과실 없이 도로를 점용했는지 여부, 그리고 도로법 시행령 및 양주시 조례 개정 전후에 따른 변상금 산정 기준(인접 토지 공시지가 또는 닿아 있는 토지 공시지가 적용)의 적법성 여부가 주요 쟁점이었습니다.
법원은 피고(양주시장)가 2016. 12. 30. 원고에게 부과한 208,763,880원의 변상금 부과처분 중 116,426,520원을 초과하는 부분을 취소했습니다. 즉, 원고가 부담해야 할 정당한 변상금은 116,426,520원이라고 판단했습니다. 법원은 원고의 대부분 주장, 즉 진출입로 점용면적 산정의 적법성, F 부분 점용의 원고 책임, 점용기간 내 주유소 휴업 여부, 토지의 행정재산성, 원고의 고의·과실 부재 주장은 기각했습니다. 다만, 변상금 산정기준 중 2011. 4. 1.부터 2012. 7. 29.까지의 기간에 대해 개정된 조례가 아닌 종전 조례를 적용하여 변상금을 산정했어야 하는데 피고가 개정 조례를 적용한 점을 위법으로 보아 변상금 액수를 감액했습니다.
이 사건 판결은 도로의 무단 점용에 대한 변상금 부과 처분의 적법성을 대부분 인정하면서도, 행정처분 당시 적용되어야 할 법령과 조례의 시간적 적용 범위가 중요하다는 점을 명확히 했습니다. 특히 도로법 시행령 및 관련 조례의 개정으로 인해 변상금 산정 기준이 변경된 경우, 각 기간에 맞는 정확한 법규를 적용해야 하며 이를 위반할 경우 처분의 일부가 취소될 수 있음을 보여줍니다.
도로법 제72조 제2항 (변상금 부과 예외): 이 조항은 도로 점용이 측량기관의 오류 등으로 인한 것이거나 도로 점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다고 규정합니다. 그러나 본 판례에서 법원은 원고가 이 사건 각 근린생활시설 건축 당시 측량기관의 도면을 신뢰했다는 주장만으로는 고의·과실이 없다고 보기에 부족하다며 원고의 주장을 기각했습니다.
도로법 제66조 제4항 및 제23조 제2항 (점용료 징수 기준): 도로법은 시 관할 구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도에 대한 점용료 징수에 관한 사항을 대통령령으로 정하는 범위 내에서 해당 도로 관리청이 속한 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정합니다. 이 사건에서는 특히 변상금 산정 기준이 되는 토지가격에 대해 구 도로법 시행령과 구 양주시 도로점용료 등 징수 조례가 개정되면서 문제가 발생했습니다.
도로 점용의 개념: 대법원 판례에 따르면, 도로의 점용은 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 '특별사용'을 의미합니다. 진출입로, 주차장 부지, 통로 등으로 사용되는 경우에도 그 주된 용도와 기능에 따라 특별사용으로 인정될 수 있으며, 간접 점용 또한 도로법상 변상금 부과 대상이 됩니다. 본 판례에서 법원은 원고가 자신의 시설을 위해 도로를 특별사용했다고 판단했습니다.
행정재산의 공용개시 및 공용폐지: 국유재산법상 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의해 지정되거나 행정처분으로 공공용 사용 결정이 내려진 경우, 또는 실제로 행정재산으로 사용되는 경우에 행정재산이 됩니다. 공용 폐지의 의사 표시는 묵시적으로도 가능하지만, 단순히 행정재산이 본래 용도에 사용되지 않거나 행정 주체가 점유를 상실했다는 사실만으로는 묵시적 공용 폐지를 인정하기 어렵습니다. 주위 사정을 종합하여 객관적으로 공용 폐지 의사의 존재가 추단되어야 합니다. 본 판례에서 법원은 이 사건 각 토지가 과거부터 도로로 지정·관리되어 왔으므로 행정재산이며, 일부가 국도로 이용되지 않았다는 사정만으로는 묵시적으로 공용 폐지되었다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
변상금 부과처분 취소 범위 (가분성): 하나의 행정처분이라도 가분성이 있거나 그 처분 대상의 일부가 특정될 수 있다면, 그 일부만의 취소도 가능합니다. 변상금 부과처분 취소 소송에서 변상금 액수 산정이 잘못되어 그 일부가 위법하다고 판단되고, 적법하게 부과할 수 있는 변상금이 산출될 경우, 법원은 처분 전부를 취소하는 것이 아니라 정당한 변상금을 초과하는 부분만 취소합니다. 이 판례에서 법원은 변상금 산정의 일부 오류를 인정하여 총 부과액 중 116,426,520원을 초과하는 부분만을 취소했습니다.
