산업단지 예정구역 내 공장 신축 불허가 판결

원고는 자신의 토지에 공장 신축을 위한 건축허가를 신청했습니다. 해당 토지는 이미 산업단지 지정 계획이 공고된 예정 구역에 포함되어 있었고 원고는 앞서 이 토지에 대한 공장신설 승인 및 그에 따른 농지전용, 개발행위 허가를 의제받은 상태였습니다. 그러나 피고인 아산시장은 원고의 공장 건축허가 신청을 불허가했습니다. 불허가 이유는 건축 계획이 산업단지 개발계획과 부합하지 않아 사업에 지장을 초래한다는 것이었습니다. 원고는 불허가 처분 취소 소송을 제기하며 처분 사유 부존재, 재량권 불행사 및 일탈·남용, 신뢰보호의 원칙 위반 등을 주장했지만 법원은 피고의 불허가 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 충남 아산시의 토지를 소유하고 그 위에 공장 건축허가를 신청하였으나 불허가처분을 받은 당사자
• 피고 아산시장: 원고의 공장 건축허가 신청을 불허가한 행정청
• 피고보조참가인 주식회사 B: K산업단지 조성 사업의 사업시행자 중 하나로 피고 측을 보조하여 소송에 참여한 당사자

분쟁 상황

2021년 7월 12일: 원고 A는 충남 아산시 소재 토지에 제2종 근린생활시설 건축허가 및 두 개의 공장(외장하드 제조공장 G, 라우터 제조공장 H) 신설 승인을 신청했습니다. 공장신설 승인 신청 시 농지전용 및 개발행위 허가 등이 의제되도록 관련 서류를 제출했습니다. 2021년 2월경: 주식회사 B 등은 원고의 토지를 포함한 지역에 'K산업단지' 조성을 위한 지정계획반영 요청서를 제출했습니다. 2021년 4월 12일: 충청남도지사가 K산업단지를 2021년 산업단지 지정계획에 추가 고시했습니다. 2021년 8월 19일: 사업시행자가 충청남도지사에게 K산업단지 계획 승인 신청을 했습니다. 2021년 8월 23일: 충청남도지사가 K산업단지 개발계획에 대한 주민 열람 및 의견청취, 합동설명회를 공고했습니다. 이 공고로 산업입지법 제12조에 따른 행위제한이 시작되었습니다. 2021년 8월 27일: 피고는 원고의 근린생활시설 건축허가 신청을 승인했고 농지전용 및 개발행위 허가가 의제되었습니다. 2021년 8월 30일: 피고는 원고의 두 개 공장 신설 승인 신청을 승인했으며 농지전용 및 개발행위 허가가 의제되었습니다. 단 공장신설 승인 후 건축물 건축 시 별도로 건축허가를 신청하라는 조건이 붙었습니다. 2021년 9월 1일: 원고는 승인받은 공장 신설에 따라 실제 공장을 건축하기 위한 건축허가 신청을 피고에게 제출했습니다. 2021년 9월 23일: K산업단지 사업시행자 B는 피고에게 원고의 건축허가 신청에 대해 산업입지법 제12조에 따른 행위제한으로 인해 불허가해달라는 의견을 회신했습니다. 2021년 9월 27일: 아산시 기획경제국 미래전략과는 산업입지법 제12조 및 시행규칙 제6조의2에 따라 원고의 건축허가 신청이 부적합하다는 '허가불가' 의견을 회신했습니다. 2021년 10월 5일: 원고가 위 협의 결과에 대해 이의신청을 했습니다. 2021년 10월 15일: 피고는 원고의 공장 건축허가 신청이 K산업단지 사업구역에 편입되어 산업입지법상 행위제한에 해당하며 관련 법규정상 허가기준에 적합하지 않다는 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 불허가처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

산업단지 지정 계획 공고 이후 예정구역 내 토지에 공장 신축 허가를 불허가한 처분이 적법한지 여부 산업입지 및 개발에 관한 법률상 행위허가 기준에 부합하는지 여부 행정청의 재량권 불행사 또는 재량권 일탈·남용 여부 이전 공장신설 승인 및 개발행위 허가 의제에 따른 신뢰보호의 원칙 위반 여부

법원의 판단

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

결론

법원은 원고의 공장 건축허가 신청이 산업단지계획에 부합하지 않고 산업단지 개발사업에 상당한 지장을 초래할 것이므로 피고의 불허가 처분이 적법하다고 판단했습니다. 또한 피고가 재량권을 불행사하거나 일탈·남용했다고 볼 수 없으며 이전 공장신설 승인이 있었다는 사정만으로는 피고가 공장 신축을 허가하겠다는 공적 견해를 표명했다고 보기 어렵다고 보았습니다. 따라서 산업단지 개발사업의 원활한 추진이라는 공익이 원고가 입는 불이익보다 크다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

산업입지 및 개발에 관한 법률 (산업입지법) 제12조 (행위 제한 등): 산업단지의 지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 행위를 하려면 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 합니다. 이는 산업단지 개발의 원활한 추진을 위해 사업 구역 내 무분별한 개발을 제한하려는 목적입니다. 허가 기준으로는 산업단지개발계획에 적합하고 개발사업에 지장이 없으며 주변 환경에 적합해야 한다는 등의 기준(산업입지법 시행규칙 제6조의2)이 있습니다. 이 사건에서 원고의 공장 건축허가 신청은 이 기준에 부합하지 않는다고 판단되었습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제58조 (개발행위허가의 기준): 산업입지법 제12조 제5항에서 이 조항을 준용하도록 하고 있어 산업단지 예정구역 내 행위 허가에도 개발행위허가 기준이 적용됩니다. 이는 해당 토지의 용도, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위의 적정성을 판단하는 기준이 됩니다. 행정법상 재량행위의 사법심사 원칙: 행정청이 법률에 따라 재량을 행사할 수 있는 경우 법원은 행정청의 재량 판단에 대한 공익적 고려의 여지를 존중하여 재량권의 불행사, 해태, 일탈 또는 남용이 있었는지 여부만을 심사합니다. 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등이 판단 기준이 됩니다. 이 사건에서 법원은 피고가 충분히 검토하여 재량권을 행사했다고 보았습니다. 신뢰보호의 원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해를 표명하고 개인이 그 견해를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데 행정청이 이에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해될 때 적용됩니다. 다만 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없는 경우에만 적용됩니다. 이 사건에서는 이전 공장신설 승인이 공장 건축허가까지 약속한 공적 견해 표명으로 인정되지 않았습니다. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 (산업집적법) 제13조 제1항 (공장설립등의 승인) 및 제13조의2 (공장설립등의 승인 시 다른 법률에 따른 허가 등의 의제): 공장을 신설하거나 증설하려는 자는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 하며 이 승인을 받으면 다른 법률에 따른 허가 등이 있는 것으로 봅니다. 이 사건에서는 농지전용허가 및 개발행위 허가가 의제되었습니다. 그러나 이는 건축허가와는 별개의 문제로 해석되었습니다. 건축법 제11조 (건축허가): 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이 사건에서 공장신설 승인 시 건축허가까지 의제되지 않아 별도 건축허가 절차가 필요했습니다. 농지법 제34조 제1항 (농지전용허가) 및 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 (공유수면의 점용·사용허가 등): 이들 법령은 토지 이용에 대한 허가와 관련된 것으로 원고의 공장신설 승인 과정에서 의제되었으나 건축허가와는 구분되는 인허가 사항입니다.

참고 사항

산업단지 지정 계획 공고 이후에는 해당 구역 내 토지에 대한 건축물 건축 등 행위가 제한될 수 있으므로 관련 법규정(산업입지법 제12조, 시행규칙 제6조의2 등)을 반드시 확인해야 합니다. 기존에 농지전용허가나 개발행위허가가 의제된 공장신설 승인을 받았다 하더라도 이는 토지 형질 변경에 관한 허가일 뿐 실제 건축물을 짓기 위한 건축허가와는 별개일 수 있습니다. 건축허가가 필요한 경우 조건을 꼼꼼히 확인하고 별도 허가 절차를 거쳐야 합니다. 산업단지 개발계획과 다른 형태의 건축 계획은 산업단지 사업 추진에 지장을 초래한다고 판단될 수 있습니다. 특히 예정된 토지이용계획, 교통선, 업종 배치 계획 등과 불일치하는 경우 허가가 어려울 수 있습니다. 행정청의 재량 판단은 공익적 목적(산업단지 개발의 원활한 추진)과 개인의 이익(건축물 신축)을 비교하여 이루어지므로 단순히 개인의 불이익이 크다는 주장만으로는 재량권 일탈·남용으로 인정받기 어려울 수 있습니다. 행정청의 공적인 견해 표명(신뢰보호 원칙의 근거)은 구체적이고 명확해야 하며 단순히 의제된 허가만으로는 건축물 신축까지 허가하겠다는 공적 견해로 인정되지 않을 수 있습니다.