도시계획도로 부지 내 임시 건물 철거 명령과 과태료 부과 처분 사건

원고는 도시계획도로 부지로 지정된 토지 위에 가설건축물을 소유하고 있었습니다. 이 건물은 한때 존치기간이 연장되기도 했으나, 도시계획사업 추진에 따라 철거 명령을 받게 되었습니다. 원고가 철거 명령에 불응하자 피고 광주광역시 서구청장은 원고에게 3,478만 4,000원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 이 이행강제금 부과 처분에 절차상 하자가 있고, 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라며 취소를 구했으나, 법원은 원고의 청구를 모두 기각하고 이행강제금 부과 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 광주광역시 서구에 위치한 가설건축물의 소유자로, 치과의원을 운영했으며 이행강제금 부과 처분에 대한 취소를 청구했습니다.
• 피고 광주광역시 서구청장: 원고 소유의 가설건축물이 도시계획도로 부지에 위치하여 철거되지 않자 건축법에 따라 이행강제금을 부과한 행정기관입니다.
• 소외 H: 분할 전 토지의 원래 소유자로, 이 사건 가설건축물의 건축허가를 최초로 받았습니다.
• 소외 C: 원고 A의 배우자로, 분할 전 토지의 1/2 소유지분을 함께 취득했습니다.
• D건설 주식회사: 광주광역시 특정 지역에 주상복합아파트를 신축하는 사업을 추진했으며, 이 과정에서 원고 소유 토지의 도로 지정 문제가 발생했습니다.
• 광주광역시장: D건설의 지구단위계획 변경 협의 요청에 대해 기존 협의 내용대로 사업 추진을 요구했으며, 이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정의 실효를 고시했습니다.

분쟁 상황

1975년 광주광역시 특정 주소의 36㎡ 토지가 도시계획시설(도로)로 결정되었고, 1994년 이 토지 위에 가설건축물 건축 허가가 내려졌으며 존치기간은 도시계획사업 시행 3개월 전까지로 연장되었습니다. 2004년 원고 A가 이 토지와 가설건축물의 소유권을 취득하고 증축했습니다. 2010년 원고는 도시계획사업 시행 시 보상 없이 자진 철거하겠다는 각서를 피고에게 제출했습니다. 2019년 D건설의 주상복합아파트 신축 사업 과정에서 이 사건 토지가 도로에 포함되면서 문제가 불거졌고, 2020년 한때 도시계획시설결정이 실효되기도 했으나 같은 해 도로로 재지정되었습니다. 2021년 광주광역시장이 D건설을 사업시행자로 지정하고 이 사건 토지를 수용 대상에 포함했습니다. 이에 피고는 2021년 11월 29일 원고에게 가설건축물 철거 시정명령을 내렸고, 원고는 부당하다는 의견서를 제출했으나 피고는 존치기간 경과로 인한 건축법 위반임을 회신했습니다. 원고가 결국 가설건축물을 철거하지 않자, 피고는 2022년 9월 16일 원고에게 이행강제금 3,478만 4,000원을 부과했습니다. 원고는 이 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이행강제금 부과 처분에 절차상 하자가 있는지 여부와 이행강제금 부과 처분이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하며, 피고가 원고에게 부과한 이행강제금 3,478만 4,000원의 처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 먼저, 이행강제금 부과 처분에 절차상 하자가 있다는 원고의 주장에 대해, 원고가 가설건축물의 존치기간과 철거 의무를 이미 인지하고 있었으며 피고가 처분 전 충분히 관련 내용을 통지했으므로 처분 당시 원고가 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다고 보아 절차상 하자가 없다고 판단했습니다. 다음으로, 이행강제금 부과 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다는 주장에 대해서는 이행강제금 부과를 위반 건축물 방지를 위한 행정명령의 실효성 확보를 위한 '기속행위'로 보아 재량권 일탈·남용 여부를 판단할 필요가 없다고 보았습니다. 또한, 설령 재량행위로 보더라도 도시계획시설(도로) 지정의 공익적 필요성, 이 사건 가설건축물이 16년 내지 27년간 사용되어 왔다는 점, 원고가 2010년 자진 철거 각서를 제출한 점 등을 고려할 때 피고가 재량권을 일탈·남용했다고 인정하기 부족하다고 판단하여 원고의 주장을 모두 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음의 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 건축법 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치)​: 허가권자는 건축물이 법에 위반되면 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 해체, 개축, 증축, 수선, 용도변경, 사용금지, 사용제한 등 필요한 조치를 명할 수 있습니다. 피고가 원고에게 가설건축물 철거 시정명령을 내린 근거 조항입니다.
2. 건축법 제80조(이행강제금)​: 시정명령을 받고도 기간 내에 이행하지 아니한 건축주 등에게는 그 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과합니다. 이 조항은 위반 건축물의 방치를 막고 행정명령의 실효성을 확보하기 위한 것으로, 법원은 이를 기속행위로 보아 재량권 일탈·남용 여부를 잘 인정하지 않는 경향이 있습니다.
3. 건축법 제11조(건축허가)​: 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이 사건 가설건축물은 존치기간이 만료된 후 일반 건축물로 전환되지 않아 건축법 제11조를 위반한 것으로 간주되었습니다.
4. 구 건축법 제15조 제1항 및 동법 시행령 제15조 제1항 제2호(가설건축물)​: 과거 건축법에서는 가설건축물의 존치기간을 원칙적으로 3년 이내로 제한했습니다. 이 사건 가설건축물은 최초 허가 당시부터 존치기간이 있었고, 원고가 소유권을 취득할 당시에도 이러한 규정이 적용되어 임시 건축물의 성격이 명확했습니다.
5. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제48조(도시·군계획시설결정의 실효)​: 도시·군계획시설결정 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 잃습니다. 이 사건 토지 역시 한때 이 조항에 따라 도시계획시설결정이 실효된 바 있으나, 이후 재지정되었습니다.
6. 국토계획법 제64조 제3항(도시·군계획시설 부지 안에서의 건축물의 건축 등)​: 도시·군계획시설 사업 시행이 예정된 경우에는 해당 사업 시행 3개월 전까지 건축물을 철거하는 등 원상복구를 해야 합니다. 이 조항은 가설건축물 소유자에게 도시계획사업 진행 시 철거 의무를 부여하는 근거가 됩니다.
7. 행정절차법 제23조 제1항(처분의 이유 제시)​: 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시해야 합니다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 막고 당사자가 불복 절차를 밟을 수 있도록 하기 위함입니다. 다만, 처분서의 명시적 기재가 미흡하더라도 처분 당시 당사자가 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다면 절차상 하자가 없다고 판단될 수 있습니다.
8. 재량행위와 기속행위의 구분 및 사법심사 원칙: 행정행위는 법규의 체계, 목적, 특성 등을 고려하여 재량행위와 기속행위로 구분되며, 법원의 심사 방식이 다릅니다. 기속행위는 법원이 법규의 해석·적용을 통해 독자적으로 적법 여부를 판단하고, 재량행위는 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사합니다. 이행강제금 부과는 일반적으로 기속행위로 해석됩니다.
9. 비례의 원칙: 행정작용은 행정 목적 달성에 적합한 수단이어야 하며, 공익과 사익을 형량하여 합리적인 범위 내에서 이루어져야 한다는 원칙입니다. 원고는 이행강제금 부과가 비례의 원칙에 반한다고 주장했으나, 법원은 이행강제금 부과를 기속행위로 보거나, 설령 재량행위라 해도 공익적 필요성과 원고의 과거 약속 등을 고려할 때 재량권 남용이 없다고 판단했습니다.

참고 사항

가설건축물은 임시적 사용을 전제로 허가되므로, 존치기간과 도시계획 변경에 따른 영향을 사전에 충분히 확인해야 합니다. 존치기간이 만료되거나 도시계획 변경으로 철거 의무가 발생하는 경우 관련 법규를 따라야 합니다. 행정기관에 자진 철거를 약속하는 각서를 제출했다면, 이후 그 약속을 번복하거나 이행하지 않을 경우 법적 분쟁에서 불리하게 작용할 수 있습니다. 도시계획시설로 지정된 토지 위에 건축물이 있는 경우, 해당 시설의 사업이 진행되거나 계획이 변경될 때 건축물에 대한 철거 명령이 내려질 수 있습니다. 이는 공공의 이익을 위한 것이므로 미리 대비하고 대응 방안을 모색해야 합니다. 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않을 경우 반복적으로 부과될 수 있는 제도로, 그 액수가 상당할 수 있습니다. 시정명령을 받았다면 가능한 한 기한 내에 이행하는 것이 중요합니다. 행정 처분(이행강제금 부과 등)에 대한 이의가 있다면, 처분 과정에서 행정청이 절차적 의무(처분 사유 명시 등)를 제대로 이행했는지 확인할 필요가 있습니다. 다만, 법원은 처분서의 명시적 기재가 미흡하더라도 처분 당시 당사자가 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다면 절차상 하자가 없다고 판단할 수 있습니다. 행정 처분이 재량행위인지 기속행위인지에 따라 법원의 심사 방식이 달라질 수 있습니다. 이행강제금 부과는 시정명령의 불이행 시 원칙적으로 기속행위로 판단될 가능성이 높습니다. 재산권 침해 주장 시, 해당 건축물이 사용된 기간, 건축 당시의 조건, 그리고 공공의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 장기간 임시 건축물로 사용되었다면 재산권 침해 주장의 설득력이 약해질 수 있습니다.