국립공원 내 양떼목장 농산물 판매시설 건축 불허가 사건

농업회사법인이 한려해상국립공원 자연환경지구 내에 연면적 합계 93m² 규모의 농산물 판매시설 건축을 신고했으나, 남해군수가 국립공원관리공단의 부동의 회신을 근거로 불수리 처분을 한 사건입니다. 법원은 해당 시설이 실제 용도가 농산물 판매시설이 아니며, 자연 상태에 영향을 미치고 일반인의 이용에 지장을 초래할 수 있다고 판단했습니다. 또한 신뢰보호원칙 위반 주장도 받아들이지 않아 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 농업회사법인남해상상양떼목장편백숲주식회사: 한려해상국립공원 내에서 양떼목장과 관광시설을 운영하며 농산물 판매시설 신축을 신청한 회사입니다.
• 남해군수: 원고의 건축신고를 불수리한 행정기관의 장입니다.
• 국립공원관리공단: 남해군수의 처분에 대한 피고 보조참가인으로, 국립공원 보전 및 관리를 담당하는 기관입니다.

분쟁 상황

농업회사법인인 원고는 한려해상국립공원 자연환경지구 내 목장 용지(55,192m²)에 연면적 합계 84m²와 9m² 규모의 농산물 판매용 제1종 근린생활시설 건축신고를 남해군에 제출했습니다. 이에 대해 남해군수는 2017년 6월 23일 국립공원관리공단의 '공원자연환경지구 내 행위허가 기준 부적합' 및 '자연 상태 영향 우려' 등 부동의 회신을 근거로 건축신고를 불수리했습니다. 원고는 이 처분에 불복하여 건축신고불수리처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

남해군수의 건축신고 불수리 처분이 재량권을 일탈·남용하거나 신뢰보호원칙을 위반하여 위법한지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고의 청구를 기각하고, 소송비용은 피고 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 건축신고 불수리 처분은 적법하다고 보았습니다.

결론

법원은 이 사건 건물들(A 건물 84m², B 건물 9m²)의 실제 주된 용도가 농산물 판매시설이 아니라 관광객을 위한 화장실 및 매표소라고 판단했습니다. 건물 신축 시 인분뇨로 인한 악취, 해충 발생 등으로 자연 상태에 영향을 미치고, 과거 무허가 건물 철거 후 원상회복되어야 할 부지에 재건축을 주장하는 것이 부당하다고 보았습니다. 또한 매표소는 자연환경과 조화되지 않으며, 관광사업 계획 완성 시 일반인 이용에 지장을 초래할 가능성이 있다고 판단하여 재량권 일탈·남용이 없다고 결론 내렸습니다. 신뢰보호원칙 위반 주장에 대해서도 공무원의 개인적 의견이나 과거 무허가 건물에 대한 제재 부과만으로는 공적인 견해 표명으로 볼 수 없다고 하여 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 '수리를 요하는 신고'와 행정청의 '재량권' 및 '신뢰보호원칙'에 대한 이해가 중요합니다.

• 건축법 제11조 제5항, 제14조 제1항 제5호, 제2항: 연면적 합계 100제곱미터 이하 건축물의 건축 신고 시 건축허가를 받은 것으로 보며, 자연공원법 제23조에 따른 행위허가를 받은 것으로 간주합니다. 이는 단순한 접수가 아닌 행정청이 실체적 요건을 심사해야 하는 '수리를 요하는 신고'로 판단됩니다. 따라서 신고가 법적 요건을 갖추지 못하면 수리가 거부될 수 있습니다.

• 자연공원법 제18조 제2항 제2호 라목 및 같은 법 시행령 제14조의3 제3항 제5호: 공원자연환경지구 내에서 부대시설을 포함하여 연면적 600제곱미터 이하, 2층 이하인 농산물·임산물·축산물의 보관 또는 판매시설 설치를 허용합니다. 그러나 이 사건에서는 신청된 건물의 실제 용도가 농산물 판매시설이 아닌 관광객용 화장실 및 매표소로 판단되어 이 기준에 부합하지 않는다고 보았습니다.

• 자연공원법 제23조 제2항: 공원구역 내에서 특정 행위(건축 등)를 하기 위한 허가 기준을 규정하고 있습니다. 핵심적으로는 ① 공원자연환경지구 허용 행위 기준에 맞을 것, ② 공원사업에 지장을 주지 않을 것, ③ 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 않을 것, ④ 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 않을 것 등 4가지 요건을 모두 충족해야 합니다. 법원은 이 사건 건물들이 이 요건들을 충족하지 못한다고 판단했습니다.

• 자연공원법 제24조 제1항: 자연공원의 점용 또는 사용을 그만둔 때에는 자연공원을 원상회복시켜야 한다고 규정합니다. 이 사건에서 기존 무허가 건물이 철거된 부지는 원상회복 대상이므로, 그 자리에 새로운 건축물을 신축하는 것은 원상회복 의무에 반할 수 있다고 판단되었습니다.

• 행정행위의 재량권: 자연공원법 제23조에 따른 행위허가는 그 요건이 불확정 개념으로 되어 있어 행정청에 판단 재량권이 부여된 '재량행위'입니다. 법원은 이러한 재량행위에 대한 사법심사 시 행정청의 공익 판단을 존중하며, 재량권의 일탈·남용(사실오인, 비례·평등 원칙 위배 등)이 있었는지 여부만을 심사합니다. 이 사건에서는 재량권 일탈·남용이 없다고 판단되었습니다.

• 신뢰보호원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해 표명을 하여 개인이 그를 신뢰하고 어떤 행위를 한 경우, 그 신뢰에 반하는 행정처분을 할 수 없다는 원칙입니다. 그러나 공무원의 비공식적인 조언이나 과거 무허가 건물에 대한 오랜 기간 제재 부과만으로는 공적인 견해 표명으로 인정되지 않아 이 사건에서는 적용되지 않았습니다.

참고 사항

국립공원 등 특별한 보호가 필요한 지역에서 건축이나 개발 행위를 계획할 때는 해당 지역의 관련 법규와 규제를 면밀히 확인해야 합니다. 건물의 명칭이나 서류상 용도와 실제 사용 목적이 다를 경우, 행정청은 실제 용도를 기준으로 판단하여 인허가를 불허할 수 있습니다. 과거 무허가 건물 부지였다는 사실만으로는 새로운 건축 인허가 시 자연환경 훼손에 대한 정당성을 인정받기 어렵습니다. 특히 자연공원법 제24조 제1항에 따라 원상회복 의무가 있는 경우 더욱 그렇습니다. 공무원의 비공식적인 조언이나 개인적 의견은 공적인 신뢰의 근거로 인정되기 어려우므로, 중요한 사안은 반드시 공식적인 절차와 문서로 확인해야 합니다. 관광객 편의시설이라 하더라도 국립공원 내에서는 자연환경 보호라는 공익적 목적이 우선시될 수 있습니다.