매립 공사로 인한 어업 피해 보상 요구 사건

어민인 원고는 농어촌진흥공사가 시행한 공유수면 매립 공사로 인해 주된 어업 근거지였던 선착장이 폐쇄되자, 어업 손실에 대한 보상을 요구하며 소송을 제기했습니다. 원고는 피고에게 손실보상금 또는 불법행위에 따른 손해배상금 지급을 청구했습니다. 법원은 원고의 손실보상금 청구는 관련 법률이 정한 재결신청 절차를 거치지 않았으므로 부적법하다고 보아 각하했고, 손해배상금 청구는 원고가 '어업 허가'를 받은 자로서 관련 법률상 손실보상 대상인 '어업권자'나 '입어자'에 해당하지 않아 피고의 행위를 위법한 불법행위로 볼 수 없다고 판단하여 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 정용언: 충청남도지사로부터 기선형망어업 허가를 받아 경기 화성군 궁평리 선착장을 근거지로 어업에 종사하던 어민
• 피고 농어촌진흥공사: 경기도 화성군, 옹진군 연안 일대 공유수면 매립공사를 시행한 사업시행자

분쟁 상황

피고 농어촌진흥공사는 1991년 3월 30일 공유수면매립허가를 받고 1991년 6월 21일 실시계획 인가를 받아 경기도 화성군 일대에서 농지조성 등을 목적으로 하는 대규모 공유수면 매립공사(화옹지구 공유수면 우정단지 매립공사)를 시작했습니다. 이 공사는 1991년 3월부터 2001년 3월까지 10년간 진행될 예정이었습니다. 원고 정용언 씨는 1991년 4월 8일 충청남도지사로부터 4.11톤급 동력어선 '축래호'에 대한 기선형망어업 허가를 받아 자신의 거주지인 경기 화성군 서신면 궁평리 소재 궁평리 선착장을 근거지로 어업 활동을 해왔습니다. 그런데 피고가 시행한 매립공사로 인해 원고의 어업 근거지인 궁평리 선착장이 폐쇄되어 원고는 더 이상 어업을 계속할 수 없게 되었습니다. 이에 원고는 피고가 농촌근대화촉진법 또는 공유수면매립법에 따라 자신의 손실을 보상할 의무가 있거나, 또는 손실보상 없이 공사를 강행하고 재결신청청구에 불응한 것이 불법행위에 해당한다고 주장하며, 피고에게 71,502,000원 및 지연이자를 지급하라는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 공공사업으로 인한 어업 손실에 대해 사업시행자를 상대로 직접 민사소송으로 손실보상금을 청구할 수 있는지 여부
2. 어업 허가를 받은 자가 농촌근대화촉진법 또는 공유수면매립법상 손실보상을 받을 수 있는 '어업권자' 또는 '입어자'에 해당하는지 여부
3. 사업시행자가 법률상 보상 대상이 아닌 자에게 보상 없이 공사를 진행한 것이 불법행위에 해당하는지 여부

법원의 판단

1. 원고의 손실보상금 청구는 부적법하다는 이유로 각하되었습니다.
2. 원고의 손해배상금 청구는 기각되었습니다.
3. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 공공사업으로 인한 손실보상 청구는 법률이 정한 절차를 따라야 하며, 원고가 관련 법률상 손실보상 대상자로 인정되지 않으므로, 손실보상금 청구 및 불법행위에 기한 손해배상 청구 모두 인정할 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 농어촌근대화촉진법(이후 농어촌정비법으로 폐지 및 통합), 공유수면매립법, 수산업법, 토지수용법 등의 법률과 공공사업으로 인한 손실보상의 원칙에 기초하여 판단되었습니다.

1. 손실보상 절차 및 청구권: 농어촌정비법(농촌근대화촉진법을 승계) 제91조 제6항 및 공유수면매립법 제16조에 따르면, 공공사업으로 인한 손실보상은 원칙적으로 토지수용법을 준용하여 관할 토지수용위원회에 재결(재정)신청을 하고, 그 결정에 불복할 경우 행정소송을 통해 다투는 절차를 따르도록 규정하고 있습니다. 사업시행자를 상대로 직접 민사소송으로 손실보상금 지급을 청구하는 것은 이러한 절차를 무시한 것이므로 부적법합니다.
2. 손실보상 대상자: 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 정하되 정당한 보상을 지급하도록 하고 있습니다. 이는 모든 손실을 보상하는 것이 아니라 사회적 제약을 넘는 '특별한 희생'인 경우에 한해 법률이 정한 바에 따라 보상한다는 의미입니다.
   • 농촌근대화촉진법 제156조(이후 법률 개정)는 농지개량사업으로 손실을 입은 '이해관계인'에게 정당한 보상을 하도록 규정했습니다. 이 이해관계인에는 '어업권자'와 수산업법상 '입어자'가 포함된다고 명시되었습니다.
   • 공유수면매립법 제16조 및 제6조도 공유수면 매립으로 인한 손실 보상 대상에 '어업권자' 또는 수산업법상 '입어자'를 포함한다고 규정했습니다.
   • 수산업법 제2조는 '어업권'을 면허를 받아 어업을 경영하는 권리로 정의하고, '입어자'를 일정한 어업을 하는 자로 규정합니다. 또한 수산업법 제41조 제1항에 따른 '기선형망어업'은 '근해형망어업'에 해당하며, 이는 '허가어업'에 속합니다. 이 판결에서 원고와 같이 '어업 허가'를 받은 자는 법률상 '어업권자'(면허어업)나 '입어자'에 해당하지 않는다고 보았습니다.
3. 불법행위 책임: 손실보상의 의무가 있는 공공사업 시행자가 보상 절차를 이행하지 않고 사업을 시행하여 손해를 가했다면 불법행위가 될 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 원고가 관련 법률상 손실보상 대상자인 '어업권자' 또는 '입어자'에 해당하지 않으므로, 피고가 원고에게 보상을 하지 않았더라도 이를 위법하다고 볼 수 없어 불법행위가 성립하지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 공공사업으로 인한 손실 보상을 청구할 때에는 해당 법률이 정한 보상 절차를 반드시 따르는 것이 중요합니다. 일반적으로 토지수용위원회 등에 재결 신청을 하고 그 결정에 불복하는 경우 행정소송으로 다퉈야 하며, 사업시행자를 상대로 직접 민사소송으로 손실보상금을 청구하는 것은 부적법할 수 있습니다.
2. 어업 관련 손실 보상에 있어서는 '어업 허가'와 '어업권 면허'의 법적 지위가 다릅니다. 자신이 어떤 형태로 어업을 하는지 정확히 확인하고, 관련 법률에서 정한 보상 대상인 '어업권자' 또는 '입어자'에 해당하는지 여부를 미리 검토해야 합니다.
3. 법률상 보상 대상자로 명시되지 않은 경우, 공공사업 시행자가 보상 없이 사업을 진행했더라도 이를 곧바로 위법한 불법행위로 보아 손해배상을 청구하기는 어려울 수 있습니다.