개발제한구역 불법으로 바뀐 산지 신고 반려 처분 취소 소송

서울 도봉구의 개발제한구역 내 산지 소유자들이 불법으로 전용된 산지에 대해 신고했지만, 도봉구청장이 이를 반려하자 해당 처분을 취소해달라는 소송을 제기한 사건입니다. 법원은 산지관리법 부칙이 다른 법률, 특히 개발제한구역법의 기준을 함께 충족해야 한다고 보았고, 행정청의 불수리 처분은 재량권의 범위 내에 있으며 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, D, E, F, G, H): 서울 도봉구의 개발제한구역 내 임야를 소유하고 있는 8명의 산지 소유자들입니다. 이들은 자신들의 불법전용산지 신고가 반려되자 그 처분 취소를 주장하며 소송을 제기했습니다.
• 피고 (도봉구청장): 원고들의 불법전용산지 신고를 불수리한 처분을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고들은 서울 도봉구 개발제한구역 내 임야를 소유하고 있었는데, 이 임야는 개발제한구역으로 지정된 곳이었습니다. 이들은 2018년 5월경 도봉구청장에게 구 산지관리법 부칙에 따른 불법전용산지 신고를 했습니다. 이는 과거 적법한 절차 없이 산지를 전, 답, 과수원 등으로 이용했던 경우 일정한 요건 하에 합법화할 수 있도록 한 제도에 따른 것이었습니다. 그러나 도봉구청장은 이들의 신고를 불수리하는 처분을 내렸습니다. 피고는 국토교통부장관이 통보한 '개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침'을 근거로, 개발제한구역 내 불법전용산지는 개발제한구역 지정 전 형질변경되어 계속 해당 목적대로 이용되었어야 한다는 기준을 적용했습니다. 원고들은 이 처분이 부당하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 원고들은 산지관리법 부칙이 개발제한구역법보다 우선 적용되어야 하고, 처리지침은 법적 효력이 없으며, 피고가 재량권을 남용하여 불법전용산지 신고를 불수리했다고 주장했습니다. 특히 일부 원고들은 현황도로 미연결, 유실수 식재 품목 불일치, 처분 문서의 사실 오인 등 구체적인 사유를 들어 처분의 위법성을 다투었습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 불법전용산지 신고에 대해 구 산지관리법 부칙조항만이 적용되는지 아니면 개발제한구역법도 함께 적용되는지 여부, 행정기관 내부의 '처리 지침'이 법적 효력이 없는지 또는 재량준칙으로서 유효한지 여부, 그리고 불법전용산지 신고 불수리 처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부 (항공사진 판독 시점의 적절성, 도로 연결 요건의 타당성, 신고 내용 중 일부 품목 불일치 문제, 처분 문서의 사실 오인 여부 등)가 주요 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고들의 청구를 모두 기각하고 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다. 즉, 법원은 도봉구청장의 불법전용산지신고 불수리 처분이 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 구 산지관리법 부칙조항이 산지관리법상의 기준뿐만 아니라 '다른 법률'에 따른 기준까지 심사하여 처분을 하도록 규정하고 있으므로, 개발제한구역 내 산지의 경우에는 개발제한구역법의 기준까지 충족해야 한다고 보았습니다. 또한, 개발제한구역 내 농업을 위한 산지 개간 허가 여부는 행정청의 재량에 속하며, 국토교통부장관이 통보한 '개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침'은 개발제한구역법의 목적에 부합하는 재량준칙으로서 적법하다고 판단했습니다. 원고들이 소유한 임야가 개발제한구역 지정일인 1971년 7월 30일 이전에 농지로 형질변경 되어 계속 사용되었음을 인정할 만한 자료가 부족하다고 보았으며, 현황도로 미연결, 유실수 식재 품목 불일치, 처분 문서의 사실 오인 등 원고들의 개별 주장 역시 신고 수리 요건이나 처분의 주된 사유와 관련하여 이유가 없다고 판단하여 원고들의 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 다음과 같은 법령과 법리들이 주요하게 적용되었습니다.

• 구 산지관리법 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조 (불법전용산지에 관한 임시특례)​: 이 조항은 과거 적법한 절차 없이 산지를 농지 등으로 전용한 경우, 2016년 1월 21일을 기준으로 3년 이상 계속 해당 용도로 이용했다면 시장 등에게 신고하여 합법화할 수 있는 임시 특례를 규정합니다. 그러나 중요한 것은 구 산지관리법뿐만 아니라 '다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우'에만 신고 수리 및 지목 변경 처분이 가능하다고 명시하고 있다는 점입니다. 본 판례에서는 이 '다른 법률'에 개발제한구역법이 포함된다고 보았습니다.

• 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (개발제한구역법) 제1조, 제12조 제1항, 시행령 제14조 제1호, 제22조 [별표 2] (개발제한구역의 목적 및 토지 형질변경 제한)​: 이 법은 도시의 무질서한 확산을 막고 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 목적으로 개발제한구역을 지정합니다. 이 구역에서는 원칙적으로 토지의 형질변경이 금지되지만, 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 시장 등의 허가를 받아 형질변경이 가능합니다. 허가 과정에서는 개간 예정지의 경사도가 21도 이하일 것, 환경오염 및 생태계 파괴 최소화, 역사적·문화적·향토적 가치 보존, 표고·경사도·숲의 상태·인근 도로 높이 등을 고려해야 하는 등 여러 고려 요소가 검토되어야 합니다. 법원은 이러한 기준들이 불법전용산지 신고 수리 여부를 판단하는 데 있어 행정청의 재량권을 행사할 수 있는 근거가 된다고 보았습니다.

• 헌법 제37조 제2항 (법률유보원칙)​: '국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.' 원고들은 '개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침'이 법률적 근거 없이 재산권을 제한하여 이 원칙에 위배된다고 주장했지만, 법원은 개발제한구역법 및 그 목적에 부합하는 재량준칙으로서 처리 지침이 유효하다고 판단하여 이 주장을 받아들이지 않았습니다.

• 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차(산림청고시 제2017-58호) 제3조 (항공사진 판독 기준)​: 이 고시는 불법전용산지 신고의 심사 절차를 규정하며, 2016년 1월 21일을 기준으로 이전 3년간의 항공사진 등을 판독하여 신고된 용도로 계속 사용되었는지 여부를 심사하도록 합니다. 그러나 본 판례에서는 개발제한구역의 경우 개발제한구역 지정일 (1971년 7월 30일) 이전에 농지로 형질변경 되어 계속 이용되었는지 여부를 중점적으로 보았습니다.

• 구 산지관리법 시행령(2017. 12. 29. 대통령령 제28553호로 개정된 것) 제20조 제6항 [별표 4] 1. 마. 10) (산지전용허가의 공통기준)​: 이 조항은 산지전용을 할 때 '기존 도로를 이용하여 산지전용을 할 것'을 공통된 허가기준 중 하나로 명시하고 있습니다. 따라서 현황도로와의 직접 연결 요건은 이러한 기준의 하나로 해석될 수 있습니다.

• 구 산지관리법 시행령 부칙(2017. 6. 2. 대통령령 제28088호로 개정된 것) 제2조 제4호 (불법전용산지신고 수리 요건)​: 이 조항은 불법전용산지신고 수리의 요건 중 하나로 '임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령 제8조 제1항에 따른 임산물소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것'을 요구합니다. 즉, 신고된 용도가 법에서 정한 임산물 소득원 지원 대상 품목과 관련이 있어야 함을 의미합니다.

• 행정행위의 재량권 및 재량준칙: 행정청은 법령의 범위 내에서 재량권을 가지고 행정처분을 할 수 있습니다. 재량준칙은 행정청이 재량권을 행사할 때 지켜야 할 내부적인 기준이나 처리지침을 의미하며, 법규적 효력은 없지만, 행정의 공정성과 합리성을 확보하고 동일한 기준을 적용하게 함으로써 법원에서도 그 합리성과 적법성을 인정받을 수 있습니다. 본 판례에서는 국토교통부의 '처리 지침'을 적법한 재량준칙으로 인정했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내의 불법전용산지는 단순히 산지관리법 부칙의 기준만으로 합법화될 수 없으며, 개발제한구역법에 따른 엄격한 규제와 허가 기준도 동시에 충족해야 합니다. 행정청의 내부 '처리 지침'이나 '재량준칙'도 해당 법률의 목적과 내용에 부합하는 경우 법적 효력을 가질 수 있으므로, 관련 지침의 내용을 꼼꼼히 확인해야 합니다. 불법전용산지 신고 시에는 개발제한구역 지정 이전에 해당 토지가 농지 등으로 형질 변경되어 지속적으로 이용되었음을 증명할 수 있는 객관적인 자료 (예: 오래된 항공사진, 토지대장 기록 등)를 충분히 준비하는 것이 중요합니다. 산지전용 허가 기준에는 '기존 도로를 이용하여 산지전용을 할 것'과 같은 구체적인 요건이 포함될 수 있으므로, 신고 대상 토지의 현황을 정확히 파악하고 필요한 요건을 충족하는지 미리 확인해야 합니다. 신고 대상 산지에 임산물 소득원 지원 대상 품목이 아닌 작물이 식재되어 있는 경우, 해당 부분은 신고 수리 요건을 충족하지 못할 수 있으니 유의해야 합니다. 가분적인 신고 수리가 어려운 경우 전체 신고가 반려될 수 있습니다.