사천시 우량농지 내 축사 신축 불허가 판결

원고 A씨가 경지정리가 잘 된 사천시 농업진흥구역 내 토지(이 사건 신청지)에 3,292㎡ 규모의 축사를 짓기 위해 건축허가를 신청했으나, 사천시장은 우량농지 보전의 필요성과 축사 건축으로 인한 환경오염 우려 등을 이유로 이를 불허했습니다. 이에 A씨는 불허가 처분 취소를 구하는 소송을 제기했으나 법원은 사천시장의 처분이 정당하다고 보아 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 사천시 농지에 한우 174두를 사육할 축사를 신축하려 한 신청인
• 피고 사천시장: 원고 A의 축사 건축 허가를 불허한 행정기관

분쟁 상황

원고 A는 2021년 12월 사천시의 농업진흥구역에 있는 총 5,610㎡ 규모의 농지에 축사를 짓기 위한 건축허가를 신청했습니다. 그러나 사천시는 우량농지 보전, 주변 환경 및 경관과의 부조화, 축산 폐수로 인한 환경오염 우려 등을 이유로 허가를 불허했습니다. 원고 A는 축사 설치가 농지법상 허용되는 행위이며, 해당 농지가 생산성이 좋지 않고, 환경오염 우려도 적다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

사천시의 건축 불허가 처분이 정당한지 여부, 특히 축사 예정지가 우량농지에 해당하는지, 축사 설치가 주변 환경과 경관에 미치는 영향은 무엇인지, 그리고 축산 폐수로 인한 환경오염 우려가 타당한지 등을 중심으로 재량권 일탈·남용 및 불행사 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 이 사건 신청지가 경지정리 및 수리시설이 잘 되어 30년 이상 벼 경작지로 사용된 '우량농지'로서 보전 가치가 높고, 축사 건축이 주변 농촌 경관과 어울리지 않으며, 축산 폐수로 인한 악취 및 수질오염 발생 우려가 충분하다는 피고 사천시장의 판단이 합리적이라고 보았습니다. 또한, 불허가 처분이 비례 및 평등 원칙에 위배되거나 재량권을 불행사한 것으로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이번 판결에는 주로 두 가지 법률인 '농지법'과 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법)이 적용되었으며, 행정법의 일반 원칙인 재량권, 비례원칙, 평등원칙이 함께 논의되었습니다.

1. 농지법 제32조 제1항, 농지법 시행령 제29조 제1항 제4호: 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접 관련된 행위만 허용됩니다. 시행령에서는 축사를 '대통령령으로 정하는 축산업용 시설 설치'로 규정하여 허용될 수 있는 토지이용행위로 보고 있습니다. 그러나 법원은 이 사건 신청의 주된 목적이 축산업으로 농업 생산이나 농지 개량과 직접 관련되었다고 보기 어렵다고 판단했으며, 농지법상 축사 설치가 허용된다고 해서 국토계획법상의 개발행위 허가 기준을 충족하는 것은 아니라고 명확히 선을 그었습니다.

2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제56조 제1항 및 제58조: 이 법은 난개발을 방지하고 국토의 효율적인 이용을 위해 개발행위 허가 제도를 두고 있습니다. 특히 제58조는 개발행위허가 기준을 정하고 있는데, 이 사건의 경우 [별표 1의2] 제1호 가목(우량농지 보전), 라목(주변 환경 및 경관과의 조화, 환경오염 방지)이 중요하게 적용되었습니다.

   • 국토계획법 제58조 제3항, 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 가목 (1) '우량농지': 국토계획법령에서 '우량농지'의 명확한 정의는 없지만, 농지법과 개발제한구역 관련 규정들을 종합하여 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있고 장기간 농지로 이용된 지역을 우량농지로 보아야 한다고 해석했습니다. 이 사건 신청지가 이러한 우량농지에 해당하므로 보전의 필요성이 크다고 보았습니다.

3. 행정청의 재량권: 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위허가는 허가 기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 행정청의 재량 판단 영역에 속합니다. 법원은 행정청의 재량권 행사에 대해 공익 판단의 재량을 존중하며, 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 심사합니다. 특히 환경오염 우려와 같이 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 경우 행정청의 판단은 폭넓게 존중되어야 한다고 보았습니다.

4. 비례원칙: 행정처분이 달성하려는 공익과 이로 인해 개인이 입는 사익을 비교하여, 사익 침해가 공익 달성에 비해 지나치게 과도해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 원고가 입는 경제적 손실이 지나치게 과도하다고 보지 않았고, 우량농지 보전 및 환경오염 방지라는 공익이 원고의 사익보다 크다고 판단하여 비례원칙 위반이 아니라고 보았습니다.

5. 평등원칙: 합리적인 근거 없이 차별해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 다른 축사 건축 허가 사례가 있었다고 하더라도, 이 사건 신청지의 지리적·환경적 특성 및 개발행위 허가에 따른 파급효과 등을 고려할 때 불허가 처분에 합리적인 이유가 있다고 보아 평등원칙 위반이 아니라고 판단했습니다.

6. 재량권 불행사: 행정청이 마땅히 재량권을 행사했어야 함에도 불구하고 전혀 행사하지 않은 경우를 말합니다. 법원은 피고 사천시장이 건축복합민원 일괄협의회 개최, 관계 부서 및 기관 의견 수렴, 도시계획위원회 심의 등 여러 절차를 거쳐 이익형량을 충분히 했다고 보아 재량권을 불행사한 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 도시계획위원회 심의 결과는 행정청이 구속되는 것은 아니지만, 신중한 결정을 위한 중요한 고려 사항으로 보았습니다.

참고 사항

축사를 포함한 동·식물 관련 시설을 농지에 건축하고자 할 때에는 해당 농지의 특성, 주변 환경, 그리고 관련 법규를 종합적으로 고려해야 합니다.

1. 농지의 우량성 확인: 농업진흥구역 내 농지라도 경지정리 여부, 수리시설 완비 여부, 장기간 벼 경작지 사용 이력 등은 '우량농지' 판단의 중요 기준이 될 수 있습니다. 우량농지로 판단될 경우 보전의 필요성이 강하게 인정되어 개발행위 허가가 어려울 수 있습니다.
2. 환경 영향 평가: 축산 폐수, 악취, 수질오염 등의 환경오염 발생 우려는 허가 여부를 결정하는 중요한 요소입니다. 아무리 폐수 처리 계획을 세워도, 시설 노후화나 관리 부실 등으로 인한 잠재적 위험성까지 종합적으로 고려될 수 있습니다. 특히 주변에 집단화된 농지가 있다면 환경오염의 파급효과가 크게 평가될 수 있습니다.
3. 주변 경관과의 조화: 농업진흥구역 등 농촌 지역에서는 건축물이 주변 경관과 얼마나 조화를 이루는지도 중요한 심사 기준이 됩니다. 주변이 논밭이나 산으로 이루어진 목가적인 경관이라면 대규모 철골 구조물인 축사 건축이 부조화로 판단될 수 있습니다.
4. 복합민원 처리의 이해: 농지에 건축물을 짓는 것은 농지법뿐만 아니라 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법)에 따른 개발행위허가 등 여러 법률의 기준을 동시에 충족해야 합니다. 농지법상 허용되는 행위라도 국토계획법상 개발행위 허가 기준을 충족하지 못하면 불허될 수 있습니다.
5. 재량권 행사 존중: 개발행위 허가는 행정청의 넓은 재량 판단 영역에 속합니다. 단순히 개인의 경제적 손실이 발생한다고 해서 재량권 남용으로 인정되기는 어렵습니다. 또한, 유사한 다른 지역에 허가가 있었다고 해도 각 부지의 지리적, 환경적 특성이 다르다면 평등원칙 위배로 보기 어려울 수 있습니다.
6. 지역 주민 의견 수렴: 도시계획위원회 심의나 관계 부서 협의 과정에서 지역 주민들의 반대 의견이 중요하게 고려될 수 있습니다.