행정
원고인 특정 토지 소유자가 서울 강서구청장이 한 B 주택재건축정비사업조합의 설립인가 처분이 무효임을 주장하며 소송을 제기한 사건입니다. 구청은 인가 처분 당시 비주택단지 내 토지 또는 건축물 소유자의 4/5 이상 및 토지 면적의 2/3 이상 동의 요건을 충족했다고 판단했으나 원고는 동의율 산정에 오류가 있어 실제로는 요건을 충족하지 못했다고 주장했습니다. 이와 관련하여 조합설립인가 처분의 소의 이익 존부 여부, 동의율 산정 기준의 적법성 그리고 하자의 중대성과 명백성 여부가 쟁점이 되었습니다.
서울특별시장은 2005년 10월 23일 강서구 일대를 주택재건축정비구역으로 지정 고시했습니다. 이후 2007년 7월 B주택재건축정비사업조합 설립 추진위원회가 정비구역 내 토지 및 건물 소유자들로부터 동의를 받아 피고인 강서구청장에게 조합설립인가를 신청했습니다. 강서구청장은 2007년 8월 1일 이 구역이 주택단지가 아닌 지역이므로 구 도시정비법 제16조 제3항에 따라 토지 또는 건축물 소유자 4/5 이상 및 토지 면적 2/3 이상의 동의 요건을 갖추었다고 판단하여 조합 설립을 인가했습니다. 당시 강서구청장은 건축물 소유자의 동의율이 80.08%로 4/5를 넘었으므로 요건을 충족했다고 보았습니다. 이후 조합은 추가 동의를 받아 2007년 12월 24일과 2008년 8월 27일 두 차례에 걸쳐 동의율 변경에 따른 조합설립 변경인가를 받았습니다. 원고 A는 이 사업구역 내 토지 소유자로서 강서구청장이 최초 조합설립인가 처분 시 동의율 산정을 위법하게 하여 구 도시정비법 상 동의 요건을 충족하지 못했음에도 인가를 해주었으므로 이 처분은 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고는 특히 '토지 또는 건축물 소유자'의 정의 공유관계나 다수 필지 소유 시 소유자 수 산정 국공유지 처리 방식 등에 이의를 제기했습니다.
법원은 원고가 최초 조합설립인가 처분의 무효 확인을 구할 소의 이익은 있다고 판단했습니다. 그러나 조합설립인가 처분의 동의율 산정에 일부 오류가 있어 위법하다고는 보았지만 그 하자가 행정처분을 당연무효로 만들 만큼 중대하고 명백하다고는 보지 않았습니다. '토지 또는 건축물 소유자의 4/5 이상'이라는 법률 문언의 의미가 명확하지 않고 다의적으로 해석될 여지가 있었으며 당시 관련 조례 서식도 혼란을 줄 수 있었던 점 등을 고려할 때 행정청의 잘못된 해석은 단순한 처분 요건 사실의 오인에 불과하여 외관상 명백하다고 할 수 없다는 이유로 원고의 청구를 기각하고 최초 인가 처분이 유효하다고 판결했습니다.
구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법') 제16조 제3항 (조합설립인가 요건): 이 조항은 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 주택재건축사업의 경우 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지 소유자 동의를 얻어야 한다고 규정합니다. 본 판례에서는 특히 '토지 또는 건축물 소유자'의 범위를 정비구역 내의 토지 및 건축물 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 것으로 해석했습니다. 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2007. 8. 17. 대통령령 제20222호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 (토지등소유자 동의자수 산정 방법): 이 규정은 주택재개발사업 및 주택재건축사업(주택단지 내)에서 동의자 수 산정 방법을 정합니다. 예를 들어 1필지의 토지나 하나의 건축물이 수인의 공유에 속할 때에는 그 수인을 대표하는 1인만을 소유자로 산정하고 1인이 다수 필지나 건축물을 소유하더라도 1인으로 산정합니다. 본 판례는 제16조 제3항이 적용되는 비주택단지 내 재건축사업의 경우에도 이 시행령 제28조의 산정 기준이 유추 적용된다고 보았습니다. 이는 중복 의결권을 방지하고 합리적인 의사 확인을 위함입니다. 도시정비법상 조합설립인가의 법적 성격 (설권적 처분): 재건축조합설립인가처분은 단순히 사적 법률행위인 조합설립행위를 보충하여 효력을 완성하는 것을 넘어 조합에게 주택재건축사업을 시행할 수 있는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. 따라서 조합설립행위의 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 구할 법률상 이익이 있습니다. 변경인가 처분의 효력 (경미한 사항): 구 도시정비법 제16조 제2항 및 구 도시정비법 시행령 제27조는 인가받은 사항을 변경하고자 할 때의 절차와 '경미한 사항'의 범위를 규정합니다. 본 판례에서는 조합원의 교체나 신규 가입 등으로 인한 동의율 변경은 시행령 제27조 제2호의 '경미한 사항'에 해당하므로 이러한 변경인가 처분은 최초 설권적 처분인 조합설립인가 처분과는 별개로 신고를 수리하는 의미에 불과하다고 보았습니다. 따라서 경미한 변경인가 처분이 있었다고 해서 최초 인가 처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 소멸되지는 않습니다. 행정처분 하자의 '당연무효' 이론: 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백'해야 합니다. 본 판례에서 법원은 동의율 산정의 위법성을 인정했으나 법률 문언의 다의성 당시 서식의 혼란 '건축물 또는 토지만 소유한 자'의 조합원 자격 여부 등 여러 사정을 종합할 때 행정청의 오인이 외관상 명백했다고 보기는 어렵다고 판단했습니다. 이는 하자가 중대하더라도 명백하지 않으면 당연무효는 아니라는 법리를 적용한 것입니다.
재건축 조합 설립 동의율의 중요성: 주택재건축정비사업에서 조합 설립 인가는 사업 진행의 첫 단추이므로 법령에서 정한 엄격한 동의 요건을 충족하는지 정확히 확인해야 합니다. 동의율 미충족은 추후 법적 분쟁의 빌미가 될 수 있습니다. '토지 또는 건축물 소유자'의 범위: 주택단지가 아닌 지역의 재건축 사업에서 '토지 또는 건축물 소유자'는 토지 및 건축물을 모두 소유한 자 토지만을 소유한 자 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 개념으로 해석될 수 있습니다. 단순한 오인으로 동의율을 잘못 산정하지 않도록 주의해야 합니다. 공유관계 및 다수 필지 소유 시 산정 기준: 여러 명이 하나의 토지나 건축물을 공유하는 경우 그 수인을 대표하는 1인만을 소유자로 산정해야 합니다. 또한 1인이 다수의 토지나 건축물을 소유하더라도 1인으로 산정됩니다. 이러한 산정 기준은 구 도시정비법 시행령 제28조를 유추 적용하여 판단될 수 있습니다. 국공유지 동의 처리: 정비구역 내 국유지나 공유지는 해당 관리청이 조합 설립에 반대 의사를 표시하지 않았다면 특별한 사정이 없는 한 조합 설립에 동의한 것으로 간주될 수 있습니다. 행정처분 하자의 '당연무효' 판단 기준: 행정처분이 위법하더라도 그 하자가 '중대하고 명백'해야만 당연무효가 됩니다. 법률 문언의 의미가 다의적으로 해석될 여지가 있거나 당시의 객관적인 사정으로 인해 행정청이 법령을 오해할 만한 상황이었다면 단순한 위법 사유는 될지언정 당연무효 사유는 아닐 수 있습니다. 따라서 행정처분의 유효성에 이의를 제기할 때는 이러한 '중대하고 명백성' 기준을 충분히 고려해야 합니다. 변경인가 처분의 효력: 조합 설립 인가 이후에 동의율 변경 등 경미한 사항에 대한 변경인가 처분이 있었다 하더라도 이는 최초 인가 처분과는 별개의 신고 수리 의미에 불과하여 최초 인가 처분의 무효확인을 구하는 소의 이익이 사라지는 것은 아닙니다.
