건축/재개발 · 행정
원고는 자동차운전학원 부지에 골프연습장을 짓고자 건축허가를 신청했으나 피고인 서구청장은 두 가지 이유로 이를 불허했습니다. 첫째 완충녹지를 지나는 진입로 확보가 불가하다는 점 둘째 자연녹지지역 내 연접 개발면적 제한 규정을 위반했다는 점이었습니다. 법원은 진입로 확보 불가 사유는 부당하다고 보았으나 개발면적 제한 초과 사유는 적법하다고 판단했습니다. 결국 여러 처분 사유 중 하나라도 적법하면 전체 처분은 정당하다고 보아 원고의 건축불허가 취소 요청을 기각했습니다.
원고는 1996년부터 인천 서구 자연녹지지역에 자동차운전학원을 운영해왔습니다. 2004년 2월 19일 원고는 기존 토지의 일부에 약 0.6m에서 2.5m의 성토와 옹벽 설치를 포함한 골프연습장 건축허가를 신청했습니다. 그러나 피고인 서구청장은 2004년 7월 14일 건축허가 신청을 불허했습니다. 불허가 사유는 두 가지였습니다. 첫째 이 사건 토지에 출입하기 위해 지나야 하는 완충녹지가 도시공원법 및 조례에 따라 건축물 도로로 사용하기 위한 녹지점용이 불가능하다는 점이었습니다. 둘째 신청 토지가 자연녹지지역에 해당하며 인근 개발면적과 합산할 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령상 개발면적 제한인 10,000㎡를 초과한다는 점이었습니다. 원고는 이러한 불허가 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했습니다.
기존에 사실상 도로로 사용되던 완충녹지를 진입로로 이용하는 경우 도시공원법상 녹지점용허가가 필요한지 여부, 자연녹지지역 내 연접 개발면적 제한 규정이 적용되는 토지형질변경 여부 및 예외 사유 해당 여부, 여러 불허가 사유 중 일부가 부당하더라도 다른 사유가 정당하면 전체 처분이 적법한지 여부
원고의 항소를 기각하고 건축불허가 처분은 적법하다고 판결했습니다. 항소 제기 이후의 소송 총비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
법원은 원고가 신청한 골프연습장 건축이 약 0.6m에서 2.5m의 성토 및 옹벽 설치를 수반하므로 토지형질변경 허가가 필요하며 이 사건 토지가 속한 자연녹지지역은 이미 인근 개발면적과 합산 시 10,000㎡의 개발면적 제한을 초과했음을 확인했습니다. 또한 이 사건 토지가 개발면적 제한의 예외 사유인 '지구단위계획' 구역에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 비록 진입로 확보 관련 불허가 사유는 위법하다고 보았지만 개발면적 제한 초과 사유가 적법하므로 전체 건축불허가 처분은 정당하다고 결론 내렸습니다.
도시공원법 제12조의2 및 동법 시행령 제6조 제2항: 녹지 안에서 건축물이나 시설을 설치하거나 토지의 형질을 변경하는 등의 행위를 하려면 녹지점용허가를 받아야 합니다. 그러나 본 사례에서는 원고가 기존에 사실상 도로로 사용되던 녹지를 이용하는 것일 뿐 녹지 내에 새로운 시설을 설치하거나 진입도로를 신규로 만들려는 것이 아니므로 녹지점용허가가 필요 없다고 보았습니다. 인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 제19조 제2항 제2호 가목: 녹지를 가로지르는 진입도로를 건축법상 도로로 사용하기 위해 점용하는 경우 허가할 수 없다고 규정합니다. 하지만 이 규정 역시 녹지 안에 진입도로를 새로 설치하는 경우를 전제로 하는 것이므로 이미 사실상 도로 기능을 하는 녹지 이용에는 적용되지 않는다고 법원은 판단했습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제1항 제1호 가목 (개발면적 제한규정): 주거지역 상업지역 자연녹지지역 생산녹지지역 안에서는 10,000㎡ 이상의 토지형질변경을 원칙적으로 금지합니다. 이는 무분별한 난개발을 방지하고 국토를 효율적으로 이용하기 위한 규정입니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제4항 (연접개발 제한규정): 녹지지역 등에서 연접하여 개발하거나 여러 차례에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 면적을 산정합니다. 이는 면적 제한규정을 회피하려는 편법적 개발을 막기 위함입니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제3항 제1호: '지구단위계획'으로 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 토지의 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 동시에 설치되는 경우에는 개발면적 제한규정을 적용하지 않을 수 있습니다. 그러나 이 사건 토지는 '지구단위계획' 구역으로 지정되지 않았으므로 이 예외규정은 적용되지 않는다고 보았습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호 및 동법 시행령 제51조 제3호 (토지형질변경 정의): 토지의 형질변경은 절토 성토 정지 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 의미합니다. 지표뿐만 아니라 지중의 형상을 변경하는 것도 포함되며 원상회복이 어려운 상태에 이르는 것을 요합니다. 본 사례에서는 0.6m에서 2.5m의 성토와 옹벽 설치가 토지형질변경에 해당한다고 보았습니다. 행정처분 사유의 적법성 판단 원칙: 여러 처분 사유 중 일부가 적법하지 않더라도 다른 적법한 사유가 존재한다면 그 행정처분 전체는 정당하다고 판단될 수 있습니다.
건축물의 진입도로 확보: 건축법상 건축물은 도로에 접해야 합니다. 기존에 사실상 도로로 사용되던 공간이라 할지라도 그 지역이 도시공원법상 녹지 등으로 지정되어 있다면 새로운 건축물을 위한 진입로 확보에 문제가 될 수 있습니다. 하지만 본 판례에서는 기존의 녹지가 이미 사실상 도로로 기능하고 있었다면 새로운 진입도로 설치가 아닌 한 점용허가가 불필요하다고 판단했습니다. 개발행위 허가 면적 제한: 자연녹지지역과 같은 특정 용도지역에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 개발행위 허가 면적에 엄격한 제한이 있습니다. 본 사례에서는 자연녹지지역의 10,000㎡ 제한 규정이 적용되었으며 인근 지역의 연접 개발까지 합산하여 면적을 계산합니다. 토지형질변경의 범위: 건축물을 짓기 위해 토지를 절토 성토 정지 포장하는 행위는 토지형질변경에 해당하며 허가가 필요합니다. 단순히 건물을 짓는 행위만으로는 보이지 않아도 지반을 높이거나 깎는 작업이 포함되면 형질변경으로 간주될 수 있습니다. 지구단위계획의 중요성: 개발행위 면적 제한에 예외가 인정될 수 있는 '기반시설 설치' 등은 '지구단위계획' 구역 안에서 이루어지는 경우에 한정되는 경우가 많습니다. 본인이 개발하려는 토지가 지구단위계획 구역에 포함되는지 여부를 미리 확인해야 합니다. 행정처분 취소 소송: 행정기관의 처분이 여러 가지 사유로 이루어졌을 때 그중 단 하나의 사유라도 법적으로 정당하다고 인정되면 해당 처분 전체가 적법하다고 판단될 수 있습니다. 따라서 불허가 처분을 받았다면 모든 불허가 사유의 법적 타당성을 면밀히 검토해야 합니다.
