부산시 준공업지역 자연녹지지역 변경 취소 판결

부산광역시장이 소유하고 있던 토지의 용도지역을 준공업지역에서 자연녹지지역으로 변경한 처분이 재량권을 남용한 위법한 처분이라는 이유로 취소된 사건입니다. 원고는 해당 토지를 준공업지역 용도로 매입하고 개발을 추진해왔으나 부산시가 토지의 자연환경이 양호하다는 이유 등으로 용도지역을 변경하였고, 이에 원고는 재산권 침해를 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 부산시의 처분이 공익과 사익의 이익형량을 제대로 하지 않았거나 비례의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용했다고 판단하여 원고의 손을 들어주었습니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: 부산 사하구 C, D, E 토지의 소유자로, 해당 토지에 주택건설사업을 추진하려던 회사입니다.
• 피고 부산광역시장: 부산도시관리계획(용도지역·용도지구) 결정(변경)을 통해 원고 소유 토지의 용도지역을 변경한 행정청입니다.

분쟁 상황

부산시는 2002년 도시 균형발전 등을 목적으로 준공업지역 내 공동주택(아파트) 건립가능구역을 지정했습니다. 당시 부산 사하구 F아파트 주변 356,200m²가 공동주택 건립가능구역으로 지정되었고, 이 안에 원고의 토지 16,140m²(이 사건 각 토지)가 포함되어 있었습니다. 2003년 G 주식회사가 이 토지를 매수하여 아파트 신축을 추진했고, 2006년 사하구청장이 승인을 거부했으나, 2007년 행정심판에서 재량권 일탈·남용으로 취소되어 주택건설사업계획이 승인되었습니다. 2007년 원고 A 주식회사가 G로부터 토지를 매수하고 사업자 명의를 변경했지만, 2010년 착공기한 미준수로 사업계획 승인이 취소되었습니다. 원고는 2011년 다시 아파트 신축 사업계획 승인을 신청했으나, 사하구청장은 경사도 초과, 산사태 위험, 수려한 자연 경관, 협소한 진입로 등을 이유로 불허했습니다. 원고는 이에 불복하여 소송을 제기했으나 2013년 최종 패소했습니다. 이후 원고는 사업 규모를 축소하며 개발을 계속 시도했지만, 2015년과 2018년에 걸쳐 건축심의가 유보되거나 신청이 취하되었습니다. 한편, 부산시는 2017년 '2030년 부산도시기본계획(변경)'을 수립하면서 이 사건 각 토지를 포함한 지역을 '자연환경이 양호한 지역을 고려한 용도 현실화'를 이유로 공업용지에서 보전용지로 변경하는 내용을 포함했습니다. 결국 부산시는 2019년 12월 18일 '무질서한 개발 방지 및 양호한 생활환경 유지, 상위계획 부합'을 이유로 이 사건 각 토지의 용도지역을 준공업지역에서 자연녹지지역으로 변경 고시했습니다. 이에 원고는 이 처분으로 인한 재산권 침해를 주장하며 이 사건 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

부산광역시장이 원고 소유 토지의 용도지역을 준공업지역에서 자연녹지지역으로 변경한 도시관리계획 변경결정이 적법한 행정 재량권 행사에 해당하는지, 또는 공익과 사익의 이익형량을 제대로 하지 않아 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분인지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

제1심 판결(원고 패소)을 취소하고, 피고(부산광역시장)가 2019년 12월 18일 고시한 부산도시관리계획(용도지역·용도지구) 결정(변경) 중 부산 사하구 C, D, E 토지의 용도지역을 준공업지역에서 자연녹지지역으로 변경한 부분을 취소한다. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

결론

재판부는 부산광역시장의 용도지역 변경 결정이 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보았습니다. 첫째, 준공업지역과 자연녹지지역은 건축 가능한 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등에서 근본적인 차이가 있어 용도지역 변경으로 인해 원고의 토지 이용에 현저한 제약과 약 75억 원에 달하는 재산상 손실이 발생하는데도, 이에 대한 적절한 보상이나 보전 방안이 마련되지 않았습니다. 둘째, 이 사건 각 토지는 이미 3면이 아파트와 학교 등으로 개발된 지역과 인접해 있어 토지가 개발되더라도 난개발 우려가 크지 않으며, 오히려 기존 개발지와 산지 경계선이 반듯하게 정리될 가능성도 있었습니다. 셋째, 토지 전체 평균경사도는 개발행위 허가기준을 충족하지 못하지만, 경사가 완만한 지역을 구획하면 전체 면적의 절반 이상(51.56%)이 개발행위 허가기준을 충족하며, 이곳에 준공업지역에서 건축 가능한 다양한 용도의 건축물을 지을 수 있는 가능성이 충분했습니다. 넷째, 토지의 자연환경이 양호하지만, 과거 공동주택 건립가능구역 지정이나 주택건설사업계획 승인 당시와 비교해 현저한 변화가 있었다고 보기 어렵고, 오히려 산사태 위험도나 국토환경성평가 등급은 개선되거나 변경된 상황이었습니다. 마지막으로, 상위계획인 '2030년 부산도시기본계획(변경)'은 도시계획 입안의 지침일 뿐 일반 국민에게 직접적인 구속력이 없으므로, 이것만을 이유로 사유재산권을 과도하게 제한할 수는 없다고 판단했습니다. 따라서 재판부는 피고가 이 사건 처분 전 공익과 사익에 대한 충분하고도 사려 깊은 이익형량을 거치지 않았으며, 특히 개발행위 허가기준을 충족하는 토지 부분의 종전 용도지역 유지 여부를 신중하게 고려하지 않은 점이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

본 판결과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 시행령 제30조 제1항: 이 조항은 용도지역의 종류와 정의를 규정하고 있습니다. 판결에서는 '준공업지역'은 경공업 및 주거·상업·업무기능의 보완이 필요한 지역으로 '개발' 목적이 강한 반면, '자연녹지지역'은 도시의 녹지공간 확보, 도시확산 방지, 장래 도시용지 공급 등을 위해 '보전'할 필요가 있는 지역으로, 두 용도지역의 지정 목적에 근본적인 차이가 있음을 명확히 하였습니다. 이에 따라 건축 가능한 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등에서 현저한 차이가 발생하여 재산권 행사에 큰 영향을 미칩니다.
• 행정계획 및 재량행위의 범위: 용도지역을 지정하거나 변경하는 행위는 행정청의 전문적·기술적 판단에 기초한 '행정계획'으로서 '재량행위'에 해당합니다. 이는 행정청이 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이 일반적이지만, 이러한 재량권은 무제한이 아닙니다.
• 재량권 일탈·남용의 위법성: 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 관련자들의 이익을 공익과 사익, 그리고 공익 상호간 및 사익 상호간에 정당하게 비교·교량해야 하며, 이는 '비례의 원칙'에 적합해야 합니다. 만약 행정주체가 이익형량을 전혀 하지 않았거나, 고려해야 할 중요한 사항을 누락했거나, 이익형량이 비례의 원칙에 어긋나거나 정당성·객관성을 결여한 경우에는 그 행정계획 결정은 '재량권 일탈·남용'으로 위법하게 됩니다. 본 판결에서 법원은 부산시의 처분이 바로 이러한 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단했습니다.
• 비례의 원칙: 행정 목적을 달성하기 위한 수단이 적정하고 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 그로 인해 침해되는 개인의 불이익과 달성되는 공익 사이에 합리적인 균형이 유지되어야 한다는 원칙입니다. 용도지역 변경으로 인한 사유재산권 침해가 공익 달성에 비해 과도하다고 판단될 경우 비례의 원칙 위반이 될 수 있습니다.
• 신뢰보호의 원칙 (참고)​: 비록 직접적인 위법 사유로 제시되지는 않았지만, 법원은 부산시가 과거에 해당 토지를 공동주택 건립 가능 구역으로 지정하고 주택건설사업계획을 승인했던 점을 언급하며 '양호한 자연환경 보호'를 이유로 용도지역을 변경하는 것은 행정에 대한 신뢰보호 차원에서도 수긍하기 어렵다고 지적했습니다. 이는 행정청이 과거에 한 약속이나 형성한 신뢰를 정당한 이유 없이 번복해서는 안 된다는 원칙과 관련이 있습니다.

참고 사항

유사한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

• 이익형량의 중요성: 행정청이 용도지역을 변경하는 등 행정계획을 결정할 때는 공공의 이익뿐만 아니라 사유 재산권자의 이익도 정당하게 비교하고 고려해야 합니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 중요한 사항을 누락하거나, 비례의 원칙에 어긋나게 이익형량을 했다면 위법한 처분이 될 수 있습니다.
• 비례의 원칙: 공익 달성을 위한 행정 처분이 사유재산권에 미치는 침해 정도가 지나치게 커서는 안 됩니다. 행정청은 목적 달성을 위해 필요한 최소한의 범위에서 수단과 방법을 고려해야 합니다.
• 보상 없는 재산권 제한: 자연환경 보호 등 공익을 이유로 개인의 사유재산권 행사를 현저히 제한할 경우, 그로 인한 손실에 대한 적절한 보상 또는 보전 규정이나 방안이 없다면, 재산권 제한의 정도는 필요 최소한에 그쳐야 합니다.
• 토지의 개별적 특성 고려: 하나의 토지 내에서도 개발행위 허가기준을 충족하는 부분과 그렇지 않은 부분을 구분하여 유연한 용도지역 관리를 고려할 수 있습니다. 경사도나 지리적 여건 등을 면밀히 분석하여 합리적인 개발 또는 보전 방안을 모색하는 것이 중요합니다.
• 상위계획의 구속력: '도시기본계획'과 같은 상위계획은 도시계획 입안의 지침이 될 뿐, 일반 국민에게 직접적인 구속력을 가지는 것은 아닙니다. 따라서 상위계획에 부합한다는 이유만으로 사유재산권을 과도하게 제한하는 것은 정당화되기 어렵습니다.
• 과거 행정행위와의 일관성: 이전에 특정 지역에 대해 공동주택 건립 가능 구역으로 지정하거나 주택건설사업계획을 승인했던 전례가 있다면, 이후 '양호한 자연환경 보호' 등 과거에도 존재했던 사유를 들어 용도지역을 대폭 변경하는 것은 행정의 신뢰보호 측면에서 신중하게 검토되어야 합니다.