건축/재개발 · 행정
이 사건은 포항시 남구 M 일대가 1964년 도시계획시설 공원으로 결정된 후, 2015년 포항시가 도시관리계획을 결정하고 2016년부터 민간공원조성 특례사업으로 추진하면서 발생했습니다. 피고인 포항시장은 2018년과 2019년 도시관리계획을 변경하여 비공원시설 면적을 포함시켰고, 2020년 포항시와 주식회사 A를 공동시행자로 지정했습니다. 이후 2020년 6월 실시계획 인가를, 2021년 5월 실시계획 변경 인가를, 2022년 3월 공동주택 건설 사업계획 승인을, 그리고 2022년 7월 사업계획(변경) 승인을(사업주체 J 주식회사로 변경) 내주었습니다. 원고들은 이러한 일련의 행정처분(이 사건 각 처분)이 공원녹지법의 입법 취지를 잠탈하고, 환경영향평가 누락 및 절차상 위법, 조례 위반, 관련 협의의견 미반영, 설계도서 누락, 주택법상 사용권원 미확보 등의 중대하고 명백한 하자가 있어 무효임을 주장하며 소송을 제기했습니다.
이 분쟁은 장기간 도시계획시설로 지정되었으나 개발되지 않아 실효될 위기에 처한 도시공원 부지를 민간사업자가 개발하고 일부를 공원으로 조성하여 기부채납하는 민간공원조성 특례사업과 관련하여 발생했습니다. 공원 예정 부지 인근 주민들과 토지 소유자들은 민간사업자의 이익 극대화를 위한 개발이익 독점과 무분별한 개발로 인해 공원의 본래 취지가 훼손되고 주변 환경 및 주거 환경에 악영향을 미칠 것을 우려하며, 관련 행정처분의 무효를 주장했습니다.
원고들은 포항시의 도시공원 민간조성 특례사업과 관련한 실시계획 인가 및 주택건설사업계획 승인 처분들이 다음과 같은 이유로 무효라고 주장했습니다. 첫째, 사업이 공원녹지법의 취지를 잠탈하고 개발이익을 민간사업자에게 독점시켰는지 여부. 둘째, 비공원시설 설치로 도시 내 산림녹지 경관이 훼손되고 주변 환경에 악영향을 초래하여 공원녹지법상 요건을 충족하지 못했는지 여부. 셋째, 사업 부지의 평균 경사도가 포항시 도시계획조례상 기준인 20도 미만을 위반했으며 경사도 측정 방식이 잘못되었는지 여부. 넷째, 도시관리계획 결정 과정에서 전략환경영향평가가 누락되었는지 여부. 다섯째, 환경영향평가협의회 구성 시 주민대표를 포함하지 않는 등 절차상 위법이 있었는지 여부. 여섯째, 포항시 산림과 및 대구지방환경청, 중앙토지수용위원회의 협의의견이 제대로 반영되지 않았는지 여부. 일곱째, 실시계획 인가 신청 시 비공원시설에 대한 설계도서가 누락되었는지 여부. 여덟째, 주택건설사업계획 승인이 주택법상 대지면적 80% 이상 사용권원 확보 요건을 갖추지 못했는지 여부입니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담하도록 판결했습니다.
법원은 이 사건 각 처분에 위법한 하자가 있다고 보기 어렵고, 설령 일부 하자가 존재하더라도 해당 처분들을 당연 무효로 볼 만큼 중대하고 객관적으로 명백한 하자로 볼 수는 없다고 판단했습니다. 특히, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법)의 민간공원조성 특례사업 제도는 도시공원 일몰제로 인한 난개발 방지 및 공원조성 활성화를 위한 목적이므로, 비공원시설 건설 계획이 포함된 것만으로 법의 취지를 잠탈했다고 보기 어렵다고 보았습니다. 또한, 비공원시설 면적이 전체 공원 면적의 약 18%에 불과하고, 나머지 대부분은 공원시설로 조성되며, 환경영향평가 및 협의의견 반영 과정에서 공동주택의 층수 및 배치 계획 수정, 건축면적 축소 등 다양한 보완 조치가 이루어진 점 등을 고려할 때 절차적 또는 내용적 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 주장을 모두 기각했습니다.
이 사건 판결은 행정처분 무효 확인 소송에서 '하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다'는 법리를 따랐습니다. 이때 하자의 중대성과 명백성을 판단할 때는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적인 사안의 특수성도 합리적으로 고려해야 합니다. 법리 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 명백한 하자로 보지 않을 수 있습니다.
주요 관련 법령 및 법리 해설은 다음과 같습니다.
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
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