건축/재개발 · 행정
원고 A는 2019년 1월 9일 대구 달성군 내 건물의 용도를 제1종 근린생활시설(소매점)에서 제2종 근린생활시설(음식점)으로 변경해달라고 신청했고, 피고 달성군수는 2019년 1월 15일 이를 받아들여 건축물 표시를 변경했습니다.
원고는 이 변경을 믿고 오수처리시설 변경 공사를 하고 기존 사업을 폐업했으며, 2020년 8월 7일 D에게 건물을 임대하는 계약을 체결했습니다. 그러나 피고는 2020년 10월 23일 해당 건물이 농업보호구역 내에 있어 농지법상 일반음식점 용도가 허용되지 않는다는 이유로 기존의 건축물표시변경 처분을 직권으로 취소했습니다.
이로 인해 원고는 임대차계약 파기로 위약금 4,000만 원을 지급하고 공사비용 손해 등을 입었다고 주장하며, 피고의 직권취소 처분이 신뢰보호 원칙을 위반하고 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 소송을 제기했습니다.
원고 A는 대구 달성군에 위치한 자신의 건물을 제1종 근린생활시설(소매점)에서 제2종 근린생활시설(일반음식점)으로 용도를 변경하기 위해 2019년 1월 9일 피고 달성군수에게 신청하여 같은 해 1월 15일 승인받았습니다.
그러나 이 사건 건물 대지는 농업진흥구역의 용수원 확보와 수질 보전을 위한 '농업보호구역'으로 지정되어 있었고, 농지법상 이러한 지역에서는 일반음식점 설치가 허용되지 않는다는 법적 제한이 있었습니다. 최초 용도변경 승인 당시 행정청은 이러한 법규를 간과하고 착오로 승인 처분을 내렸습니다.
원고는 이 승인 처분을 믿고 오수처리시설을 변경하는 공사를 진행하고 기존 사업을 폐업했으며, 2020년 8월 7일에는 D와 건물 임대차 계약까지 체결하는 등 상당한 경제적 투자와 계약 관계를 형성했습니다.
하지만 피고 달성군수는 2020년 10월 23일 뒤늦게 해당 용도변경 처분이 농지법에 위반된다는 사실을 인지하고, 공익상의 필요를 이유로 기존 용도변경 처분을 직권으로 취소했습니다. 이로 인해 원고는 임대차 계약이 파기되어 위약금 4,000만 원을 지급하고, 공사비용과 재고 자재 처분 등으로 인한 경제적 손해를 입게 되자, 피고의 직권취소 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했습니다.
행정청의 수익적 행정처분이 위법하게 이루어진 경우, 행정청이 이를 직권으로 취소하는 것이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법한지 여부가 쟁점입니다. 특히, 처분의 상대방이 해당 하자를 알았거나 중대한 과실로 알지 못했던 경우에도 신뢰 이익을 주장할 수 있는지 여부가 핵심적으로 다루어졌습니다.
법원은 원고의 청구를 기각했습니다. 피고 달성군수가 2020년 10월 23일 원고에게 내린 건축물표시변경 직권취소처분은 적법하다고 판결했으며, 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
법원은 농지법 제32조 제2항 및 시행령 제30조에 따라 제2종 근린생활시설(일반음식점)은 농업보호구역에 설치할 수 없는 건축물이라고 보아, 피고의 최초 용도변경 승인 처분 자체가 착오에 의한 위법한 처분이라고 판단했습니다.
또한, 원고 또는 원고의 대리인(주식회사 F)이 해당 건물이 농업보호구역 내에 위치하며 일반음식점 설치가 불가능하다는 사실을 토지이용규제서비스 출력물 확인이나 포털사이트 검색 등을 통해 알고 있었거나, 중대한 과실로 이를 알지 못했다고 보았습니다. 따라서 원고는 행정처분에 의한 이익을 위법하게 취득했음을 알고 있었거나 중과실로 알지 못했으므로, 신뢰보호의 원칙을 주장할 수 없다고 판시했습니다.
더불어, 해당 건물이 농업용수원으로 사용되는 저수지에 인접해 있어 음식점 영업 시 수질 오염 등 마을 주민들의 영농 환경에 악영향을 끼칠 가능성이 있고, 식품위생법상 영업신고가 거부될 수도 있는 점 등을 고려할 때, 직권취소를 통해 농업용수의 확보 및 수질 보전 등 공익을 보호해야 할 필요성이 원고가 입을 불이익보다 훨씬 강력하다고 판단하여 피고의 직권취소 처분이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 최종 결론 내렸습니다.
농지법 제32조 (농업진흥구역 및 농업보호구역에서의 행위 제한) 및 농지법 시행령 제30조: 이 법령들은 농업보호구역을 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경 보호를 위해 필요한 지역으로 정의하고, 이 구역 내에서 설치할 수 있는 건축물의 종류를 엄격하게 제한하고 있습니다. 본 판례에서는 제2종 근린생활시설(일반음식점)이 농업보호구역에 설치할 수 없는 건축물에 해당함을 명확히 하여, 최초의 용도변경 승인 처분이 위법함을 인정하는 주요 근거가 되었습니다.
건축법 제19조 (용도변경): 이 법령은 건축물의 용도를 변경하려는 경우 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있습니다. 원고가 건물의 용도변경을 신청한 법적 근거입니다.
수익적 행정처분의 직권취소 및 신뢰보호의 원칙: 행정청은 위법한 행정처분을 스스로 취소할 수 있는 권한을 가집니다. 다만, 개인에게 이익을 주는 '수익적 행정처분'을 취소할 때는 중대한 공익상 필요와 처분 상대방의 기득권 및 신뢰보호 침해 등 불이익을 비교·형량해야 합니다. 공익상 필요가 개인의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에만 취소할 수 있습니다. 그러나 처분 상대방이 사실 은폐나 부정한 방법으로 신청했거나, 처분의 하자를 알았거나 중대한 과실로 알지 못했던 경우에는, 그 상대방은 행정처분에 대한 신뢰 이익을 주장할 수 없으며, 이때 귀책사유는 신청인 본인뿐만 아니라 대리인 등 관계자 모두를 기준으로 판단합니다. 본 판례에서는 원고 측에 중대한 과실이 있다고 판단하여 신뢰보호 원칙 적용을 배제하고 직권취소 처분이 적법하다고 보았습니다.
식품위생법 제37조 제4항 (영업신고 등): 음식점 영업을 하기 위해서는 식품위생법에 따라 관할 행정청에 영업신고를 해야 합니다. 법원은 건축물 용도가 변경되더라도 농지법상 해당 지역에서 음식점 영업이 불가능하다면, 식품위생법상 영업신고가 거부될 수 있어 또 다른 피해가 발생할 수 있음을 언급하며 공익 보호의 필요성을 강조했습니다.
건축물 용도변경 등 행정청의 허가를 필요로 하는 사항을 신청할 때에는 해당 토지 및 건축물에 적용되는 모든 법적 규제와 제한 사항(예: 농업보호구역, 개발제한구역, 고도지구 등)을 신청인 스스로 철저하게 확인해야 합니다.
대리인(예: 건축사, 행정사 등)을 통해 신청하는 경우에도, 대리인이 관련 법규를 충분히 검토했는지 반드시 확인하는 것이 중요합니다. 대리인의 중대한 과실은 본인의 책임으로 간주될 수 있습니다.
정부에서 제공하는 '토지이용규제서비스' 등의 공적 정보를 활용하여 해당 토지에 적용되는 법규와 제한사항을 직접 확인하는 노력이 필요합니다. 단순히 '검색결과 없음'과 같은 불확실한 정보를 맹신하거나, 일반적인 상식으로 판단하기 어려운 부분은 추가적인 확인 절차를 거쳐야 합니다.
행정청의 허가나 승인이 이루어졌더라도, 나중에 해당 처분이 법규에 위배되는 중대한 하자를 포함하고 있음이 밝혀지면, 행정청은 이를 직권으로 취소할 수 있습니다. 이때 개인에게 발생한 불이익이 크더라도, 공익 보호의 필요성이 개인의 신뢰 이익보다 더 크다고 판단되면 직권취소 처분은 정당화될 수 있습니다.
따라서 행정처분으로 인한 이익을 바탕으로 중요한 투자나 계약을 진행하기 전에는 해당 처분이 법규에 완벽하게 부합하는지 다시 한번 검토하고, 만약의 사태에 대비한 조치를 강구하는 것이 현명합니다.
