도로 없는 땅에 장례시설을 짓는 건축 불허가 처분 취소 판결

원고들은 도로에 직접 접하지 않은 토지에 장례시설 건축을 신청했으나, 진주시장은 대지가 도로에 접해야 한다는 건축법상 요건을 충족하지 못했다는 이유로 건축 불허가 처분을 내렸습니다. 그러나 법원은 비록 해당 토지가 건축법상 도로에 해당하지는 않지만, 원고들이 이미 국유지를 통해 건축물 출입로를 확보하고 있었고, 향후에도 지속적인 사용이 가능하며, 주위토지통행권도 인정되므로 건축물 출입에 지장이 없다고 판단했습니다. 이에 따라 진주시장의 건축불허가 처분은 위법하다고 보아 이를 취소하였습니다.

관련 당사자

• 원고 A, B, C: 진주시 D리 E 전 1,769m²와 F 주차장 651m² 토지의 공동 소유자들로, 이 토지에 장례시설 건축을 신청한 사람들입니다.
• 피고 진주시장: 원고들의 장례시설 건축을 불허가한 행정기관의 장입니다.
• 한국도로공사: 원고들 신청지와 공로 사이에 위치한 국유지 G 도로의 관리청입니다.

분쟁 상황

원고 A, B, C는 진주시 D리의 두 필지 토지(E 전 1,769m², F 주차장 651m²)의 공동 소유자로서, 이 토지 위에 4층 규모의 장례시설(건축면적 83.16m², 연면적 합계 321.84m²)을 신축하기 위한 건축허가를 진주시장에게 신청했습니다. 하지만 이 신청지는 공로에 직접 접해 있지 않았고, 그 사이에 국유지 G 도로 579m²가 위치해 있었습니다. 진주시장은 2018년 6월 14일, 대지와 도로의 관계가 건축법상 부적합하다는 이유로 원고들의 건축허가 신청을 불허가했습니다. 이에 원고들은 이 처분에 불복하여 경상남도행정심판위원회에 행정심판을 청구했으나 기각되자, 최종적으로 이 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 크게 두 가지였습니다.

1. 원고들의 건축 신청지에 접한 국유지가 건축법 제2조 제1항 제11호에 규정된 '도로'에 해당하는지 여부입니다.
2. 만약 건축법상 도로가 아니더라도, 건축법 제44조 제1항 단서 제1호에서 정한 '해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에 해당하는지 여부입니다. 이는 원고들이 국유지에 대한 사용 허가를 통해 진출입로를 확보하고 있었는지, 그리고 주위토지통행권이 인정되는지에 대한 판단을 포함합니다.

법원의 판단

1. 피고 진주시장이 2018년 6월 14일 원고들에게 내린 건축불허가처분을 취소한다.
2. 소송 비용은 피고 진주시장이 부담한다.

결론

법원은 먼저 이 사건 국유지가 2007년 건설교통부 고시로 도로구역에서 해제되었으므로, 건축법 제2조 제1항 제11호에서 정의하는 도로에는 해당하지 않는다고 판단했습니다. 그러나 법원은 다음의 사정들을 종합하여 원고들의 건축물 출입에 지장이 없다고 보아 건축법 제44조 제1항 단서 제1호의 예외 조항을 적용했습니다. 첫째, 원고들은 이 사건 국유지에 대해 한국도로공사와 유상 대부계약을 맺고 진출입로 및 주차장으로 계속 사용해왔으며, 한국도로공사 또한 앞으로도 국유지를 진출입로로 사용하도록 할 계획이고 매각 계획이 없다고 밝혔습니다. 둘째, 원고들의 신청지는 공로에 직접 접해 있지 않아 이 사건 국유지를 통하지 않고는 공로로 통행할 수 없습니다. 기존 F 토지에는 건설기계 주기장이 있었던 점을 고려할 때, 건설기계가 교행할 수 있을 정도의 폭을 가진 주위토지통행권이 원고들에게 인정됩니다. 셋째, 신축 건축물은 장례시설로, 계획된 주차대수가 15대이며 이는 기존 주기장으로 사용될 때에 비해 차량 통행이 크게 늘어날 것으로 보이지 않아 기존 통행권 범위 내에서 충분히 출입이 가능하다고 판단되었습니다. 이러한 이유로 법원은 원고들이 이 사건 국유지를 이용하여 신축 건축물에 필요한 통행로를 확보할 수 있어 출입에 지장이 없다고 인정, 진주시장의 건축불허가처분을 취소했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음의 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 건축법 제44조 제1항 (대지와 도로의 관계) 본문: 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접해야 한다는 원칙을 규정합니다. 이는 건축물 이용자의 교통, 피난, 방화, 위생 등 안전을 확보하기 위한 중요한 규제입니다.

2. 건축법 제2조 제1항 제11호 (도로의 정의)​: 건축법에서 '도로'란 보행과 자동차 통행이 가능하며 일정 너비 이상인 ① 국토계획법, 도로법 등 관계 법령에 따라 신설 또는 변경 고시된 도로, 또는 ② 건축허가 시 행정청이 위치를 지정하여 공고한 도로를 말합니다. 이 사건에서는 해당 국유지가 2007년에 도로구역에서 해제되어 이 조항의 도로에 해당하지 않는다고 판단되었습니다.

3. 건축법 제44조 제1항 단서 제1호 (예외 조항)​: 건축물의 대지가 도로에 접해야 하는 원칙에 대한 예외로서, '해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에는 접도 의무가 면제될 수 있음을 규정합니다. 법원은 이 조항을 적용하여 원고들에게 국유지 사용 허가 및 주위토지통행권이 인정되므로 출입에 지장이 없다고 판단했습니다.

4. 민법 제219조 (주위토지통행권)​: 어느 토지가 공로에 접하지 않아 토지 소유자가 그 토지를 이용하기 어렵거나 과다한 비용이 드는 경우, 주위의 토지를 통행하거나 통로를 개설할 수 있는 권리입니다. 이 권리는 공익 목적을 위해 인정되며, 통행권의 범위는 통행권자가 그 토지를 이용하는 데 필요한 최소한의 범위 내에서 피통행지 소유자에게 가장 손해가 적은 방법으로 정해져야 합니다. 이 사건에서는 기존 주기장 용도와 신축 장례시설 용도를 고려하여 건설기계 교행이 가능한 폭이 인정되었습니다.

5. 행정처분 위법성 판단 기준 시점의 법리: 항고소송에서 행정처분의 위법 여부는 처분이 내려진 당시의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단하는 것이 원칙입니다. 그러나 법원은 처분 당시 행정청이 알지 못했던 자료나 처분 이후 사실심 변론종결 시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재했던 객관적 사실을 확정하고, 이를 바탕으로 처분의 위법성을 판단할 수 있다는 법리가 적용되었습니다. 이는 한국도로공사의 입장 변화와 같은 사후 사정이 판결에 영향을 미칠 수 있음을 보여줍니다.

참고 사항

건축하려는 대지가 도로에 직접 접해 있지 않더라도 건축 허가를 받을 수 있는 경우가 있습니다.

1. '출입에 지장이 없는 경우'의 판단: 건축법은 대지가 도로에 2미터 이상 접하도록 요구하지만, '해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에는 예외를 둡니다. 이는 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 성격 등 구체적인 상황을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단됩니다. 따라서 단순히 도로에 접해 있지 않다는 이유만으로 건축이 불가능하다고 단정하기 어렵습니다.

2. 타인 토지 사용 허가: 국유지나 타인의 사유지를 통행로로 이용해야 하는 경우, 해당 토지의 관리 주체(국가, 지자체, 공공기관, 개인 등)로부터 사용 허가를 받거나 대부 계약 등을 체결하여 법적으로 통행권을 확보하는 것이 중요합니다. 이 계약의 내용, 기간, 그리고 관리 주체의 의사가 건축 허가 여부를 판단하는 데 큰 영향을 미칠 수 있습니다.

3. 주위토지통행권 활용: 민법상 인정되는 주위토지통행권은 공로에 접하지 않은 토지를 이용하기 위해 주변 토지를 통행할 수 있는 권리입니다. 이 권리는 토지의 이용 목적에 필요한 범위 내에서 인정되며, 통행로의 폭이나 위치는 피통행지 소유자에게 가장 손해가 적은 방식으로 결정됩니다. 건축물 신축 후 필요한 차량 통행까지 통행권 범위에 포함될 수 있으므로, 해당 권리가 인정된다면 건축 허가 요건을 충족하는 근거가 될 수 있습니다.

4. 행정처분 위법성 판단 시점: 행정소송에서 법원은 처분 당시 행정청이 알았던 자료뿐만 아니라, 재판이 끝나는 시점(사실심 변론종결 시)까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시의 객관적 사실을 확정하고 위법 여부를 판단할 수 있습니다. 이는 처분 이후에 발생한 중요한 사실관계 변화나 새로운 증거가 판결에 영향을 미칠 수 있음을 의미합니다.