F 공공주택지구 지정에 따른 LPG 충전소 부지 편입 및 공원 조성 계획 위법성 다툼 사건

원고는 개발제한구역 내 LPG 충전소 부지 소유자로서, 국토교통부장관이 해당 부지를 포함하여 공공주택지구를 지정하고 지구계획을 승인하여 부지를 근린공원(훼손지 복구용지)으로 조성하려는 결정에 대해 무효 및 취소를 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 지구지정 변경(1차) 승인 취소 청구는 적법하지 않다고 각하하고, 나머지 청구(최초 지구지정 무효 및 지구계획 승인 취소)는 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내에서 LPG 충전소를 운영하던 토지 소유자.
• 피고 국토교통부장관: F 공공주택지구의 지정 및 지구계획 승인을 결정한 행정기관.
• 피고보조참가인 한국토지주택공사: F 공공주택지구 사업의 시행자 중 하나.

분쟁 상황

원고는 2006년 8월 1일부터 부천시의 배치계획 고시에 따라 개발제한구역 내 토지에서 'G충전소'라는 이름으로 LPG 충전소를 운영해왔습니다. 2020년 5월 27일 피고 국토교통부장관은 원고의 토지를 포함한 일대를 'F 공공주택지구'로 지정하는 고시(제1고시)를 했습니다. 이후 2021년 11월 30일 피고는 지구 면적을 소폭 변경하고 지구계획을 승인하는 고시(제2고시, 제3고시)를 했는데, 이 계획에 따르면 원고의 토지는 훼손지 복구용지로 지정되어 근린공원으로 조성될 예정이었습니다. 이에 원고는 제1고시가 중앙도시계획위원회 심의, 주민 의견청취, 행정절차법상 사전통지 및 의견제출 기회 등의 절차상 하자가 있고, 주택수요와 지역여건을 고려하지 않은 실체상 하자가 있어 무효라고 주장했습니다. 또한 제3고시가 개발제한구역법상 복구사업지역 면적 및 요건을 위반하고 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 한다고 주장했습니다. 원고는 중앙행정심판위원회에 제2, 3고시의 취소를 청구했으나, 제2, 3고시는 행정처분이 아니라는 이유로 각하된 바 있습니다. 한편, 원고의 토지에 대한 약 109억 원의 수용재결이 이루어졌으며, 원고는 이에 대해 이의신청을 제기하여 변론종결일 현재까지 심리 중이었습니다.

핵심 쟁점

공공주택지구 지정 및 지구계획 승인 과정에서 중앙도시계획위원회 심의, 주민 의견청취, 행정절차법상 사전통지 및 의견청취 절차를 제대로 거쳤는지 여부, 원고의 토지를 사업지구에 편입시킨 것이 재량권을 벗어난 것인지 여부, 지구계획에서 원고의 토지를 훼손지 복구용지로 지정하여 근린공원으로 조성하려는 계획이 개발제한구역법상 요건을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부, 그리고 지구지정 변경 고시와 지구계획 승인 고시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부입니다.

법원의 판단

1. 피고가 2021년 11월 30일 국토교통부고시 제2021-1284호로 한 F 공공주택지구 지정변경(1차) 승인의 취소를 구하는 부분은 각하한다. 2. 원고의 나머지 청구는 모두 기각한다. 3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

결론

법원은 최초 지구지정(제1고시)에는 절차적, 실체적 하자가 없고, 지구지정 변경(제2고시)은 행정처분이 아니므로 소송 대상이 될 수 없으며, 지구계획 승인(제3고시) 역시 관련 법령에 따른 절차와 재량권을 벗어나지 않은 적법한 행정처분이라고 판단하여 원고의 청구를 받아들이지 않았습니다. 따라서 F 공공주택지구의 지정 및 계획 승인은 유효하며, 원고 토지의 근린공원 조성 계획도 유지됩니다. 원고는 수용재결을 통해 보상받는 절차를 밟게 됩니다.

연관 법령 및 법리

공공주택 특별법 제6조(공공주택지구의 지정 등): 국토교통부장관이 공공주택지구 지정 또는 변경 시 중앙도시계획위원회 심의를 거치도록 규정합니다. 본 사건에서 원고는 심의 절차 누락을 주장했으나, 법원은 심의를 거친 사실이 인정된다며 원고 주장을 배척했습니다. 공공주택 특별법 제10조(주민 등의 의견청취): 주택지구 지정 또는 변경 시 주민 및 관계 전문가의 의견을 듣도록 공고 및 열람 절차를 규정합니다. 법원은 피고가 부천시 공고를 통해 이 절차를 준수했다고 보았습니다. 공공주택 특별법 제17조(지구계획의 승인 등): 공공주택사업자가 지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받도록 합니다. 지구계획 승인은 주택지구 내 토지의 구체적인 이용 계획을 정하는 독립적인 행정처분으로, 본 사건에서 원고의 토지를 훼손지 복구용지로 지정한 근거가 되었습니다. 공공주택 특별법 제22조(다른 법률에 따른 인허가등의 의제 등): 공공주택지구계획 승인 고시가 있을 경우 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획 결정이 있는 것으로 봅니다. 이는 개발제한구역 해제와 동시에 주택지구 조성이 가능하도록 하는 특별 규정입니다. 공공주택 특별법 제27조의2(기존 건축물 등의 존치 및 이주대책): 주택지구 내 기존 건축물 등을 일정 요건 충족 시 존치시킬 수 있도록 규정합니다. 원고는 충전소 존치를 주장했으나, 법원은 토지이용계획과의 충돌 등으로 요건을 충족하지 못한다고 판단했습니다. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제4조 제4항(개발제한구역관리계획의 수립): 개발제한구역 해제 시 해제 대상 지역 면적의 100분의 10에서 100분의 20에 해당하는 훼손지를 복구사업지역으로 결정해야 함을 규정합니다. 본 사건에서 법원은 이 사건 사업지구의 복구사업지역 면적이 약 14.9%로 이 요건을 충족한다고 판단했습니다. 구 개발제한구역법 시행령 제2조의2 제2항(훼손지 복구사업지역의 선정 기준): 복구사업지역으로 선정되기 위한 구체적인 요건(개발제한구역 내, 복구효과, 접근성)을 명시합니다. 법원은 원고 토지가 이 요건들을 충족한다는 피고의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항(사전통지 및 의견청취): 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 당사자에게 사전통지하고 의견 제출 기회를 주어야 함을 규정합니다. 그러나 고시와 같이 불특정 다수인을 대상으로 하는 처분에는 성질상 적용되지 않는다는 대법원 판례의 취지에 따라, 이 사건에서는 피고가 원고에게 개별적으로 사전통지 및 의견제출 기회를 부여할 필요가 없다고 보았습니다. 행정계획 재량권 일탈·남용 판단 법리: 행정계획은 행정청의 광범위한 형성의 재량이 인정되지만, 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려 대상 누락, 또는 정당성과 객관성이 결여된 이익형량에는 위법성이 인정될 수 있습니다. 법원은 원고가 재량권 일탈·남용을 주장·증명하지 못했다고 보아 이를 받아들이지 않았습니다.

참고 사항

행정기관의 결정 중 '행정처분'에 해당하는 것만이 소송으로 다툴 수 있습니다. 단순히 기존 결정의 내용을 확인하거나 경미하게 변경하는 통지는 소송 대상인 행정처분으로 보지 않을 수 있습니다. 본 사안에서는 지구지정 변경(제2고시)이 선행 지구지정(제1고시)의 내용에 변동이 없음을 알리는 단순한 통지에 불과하여 행정처분으로 인정되지 않았습니다. 공공사업으로 인해 자신의 재산권에 영향을 받을 수 있는 경우, 사업 초기 단계의 공고 및 주민 의견 청취 절차에 적극적으로 참여하여 자신의 의견을 제출하는 것이 중요합니다. 이 사건에서는 피고가 주민 의견 청취 절차를 준수했다고 법원이 판단했습니다. 법원은 행정계획 수립에 있어 행정청의 광범위한 재량권을 존중하는 경향이 있습니다. 재량권 일탈·남용을 주장하려면 해당 처분이 현저히 불합리하거나 공익과 사익의 이익형량을 제대로 하지 않았음을 구체적이고 객관적인 증거로 입증해야 합니다. 단순히 개인적인 손해가 발생한다는 것만으로는 재량권 일탈·남용이 인정되기 어렵습니다. 공공주택지구 내 기존 건축물이나 시설을 존치하려면 해당 시설이 토지이용계획상 수용 가능하고, 공익상 또는 경제적으로 현저히 유익하며, 장기간 활용될 것으로 예상되는 등 여러 엄격한 요건을 모두 충족해야 합니다. 본 사안에서 LPG 충전소는 공원 조성 계획과 충돌하여 이 요건을 충족하지 못했습니다. 여러 단계로 이루어지는 행정처분의 경우, 각 처분은 별개의 법률효과를 발생시키는 독립된 행정처분으로 볼 수 있습니다. 후행 처분의 위법성이 선행 처분으로 바로 승계되지는 않습니다. 따라서 각 단계의 처분별로 법적 다툼의 여부를 신중히 검토해야 합니다.