행정
이 판결은 서울 서초구청장이 특정 교회에 공공도로 지하 공간에 예배당 등 대규모 시설을 지을 수 있도록 내어준 도로점용 허가 처분이 위법하다고 판단하여 취소한 사건입니다. 주민들은 이 허가가 공공도로를 사적 용도로 사용하는 것을 허용하고 공유재산법상의 영구시설물 축조 금지 규정을 위반하며, 행정기관의 재량권을 남용한 것이라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 주민들의 주장을 받아들여 해당 도로점용 허가가 위법하다고 최종적으로 판결했습니다.
대한예수교장로회 사랑의교회는 서울 서초구의 '참나리길'이라는 공공도로 지하에 예배당, 주차장 등 대규모 시설을 건축하기 위해 서초구청장으로부터 2010년 4월 9일 도로점용 허가를 받았습니다. 이 허가 과정에서 교회는 어린이집 시설 325㎡를 서초구에 기부채납하는 조건을 제시했습니다. 그러나 서초구 주민들은 이 도로점용 허가가 공공도로를 사적인 용도로 영구적으로 사용하게 하여 공공의 이익을 침해하고, 공유재산법상의 영구시설물 축조 금지 규정을 위반한다고 주장하며 2011년 12월 7일 주민감사청구를 거쳐 2012년 8월 29일 도로점용 허가 무효확인 및 취소 소송을 제기했습니다. 해당 도로 지하에는 상수도관, 도시가스배관, 하수시설 등 공공매설물이 있었으며, 이설 과정에서 주민 통행 불편 등이 발생했습니다.
공공도로 지하 점용 허가가 공유재산법상 영구시설물 축조 금지 규정을 위반했는지 여부 행정청의 도로점용 허가 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부 주민소송에서 행정행위의 위법성 판단 기준이 재무회계적 관점에만 국한되는지 여부 건축허가처분 취소소송 확정 여부가 도로점용허가 취소소송에 미치는 영향 주민감사청구 및 주민소송의 제소기간 준수 여부 특별계획구역 내 도로점용허가에 행정청의 폭넓은 재량이 인정되는지 여부 이 사건 도로점용 허가를 취소할 경우 공공복리에 현저히 적합하지 않다고 보아 사정판결을 할 필요가 있는지 여부
법원은 원고들과 피고 및 피고보조참가인(교회)의 항소를 모두 기각하며, 제1심 판결의 예비적 청구(도로점용허가 취소 청구) 인용 부분을 유지했습니다. 즉, 서초구청장이 교회에 내어준 도로점용 허가 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 최종적으로 판단했습니다. 법원은 해당 허가가 공유재산법상 영구시설물 축조 금지 규정을 위반했으며, 도로관리청인 서초구청장이 공익과 사익을 형량함에 있어 비례·형평의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보았습니다. 또한, 이 사건의 특수성을 고려할 때 사정판결의 필요성도 인정하지 않았습니다.
이 판결은 공공도로 지하 공간의 점용이 특정 사인의 영구적, 배타적 이용에 제공될 경우, 그 허가 처분이 공유재산법상의 영구시설물 축조 금지 규정을 위반하며 행정청의 재량권을 일탈·남용할 수 있음을 명확히 보여주었습니다. 공공의 이익을 최우선으로 고려해야 하는 행정기관의 공물관리 의무와 재량권 행사의 한계를 다시 한번 확인한 사례로, 공공재산의 사적 이용에 대한 법적 규제와 주민 참여를 통한 감시의 중요성을 강조합니다.
도로법 제38조 제1항 (도로점용 허가): 도로점용은 일반 공중의 통행이라는 도로 본래의 용법 외에 특정인이 도로의 특정 부분(지상·지하 불문)에 시설물을 설치하여 계속 사용할 수 있는 특별한 권리를 부여하는 행위를 의미합니다. 본 사건에서는 서초구청장이 교회에 도로 지하 공간 점용을 허가한 것이 이 조항에 근거하지만, 그 허가 내용이 다른 법규를 위반하거나 재량권을 남용했는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 구 도로법 시행령 제28조 제5항 (도로점용 허가 대상시설물): 도로의 지하에 설치하는 지하실도 점용 허가 대상 시설물로 규정되어 있으나, 지하에 설치하는 점용물의 구조는 견고하고 내구력이 있으며 다른 점용물에 지장을 주지 않아야 합니다. 법원은 ‘지하실’의 의미를 해석함에 있어 원상회복 가능성이나 영구시설물 여부가 반드시 전제되어야 한다고 보기는 어렵다고 판단했으나, 해당 시설물이 도로구조의 안전과 교통에 지장을 주는지 여부가 중요한 판단 기준이 됨을 강조했습니다. 구 도로법 제43조 제1항 (원상회복 의무): 점용기간 만료 시 원상회복 의무를 규정하지만, 원상회복할 수 없거나 부적당한 경우에는 예외를 인정합니다. 이는 영구시설물 축조에 대한 직접적인 제한 규정이라기보다는 원상회복이 어려운 영구시설물 허가 시 행정청의 재량권 행사 범위를 엄격하게 해석하는 근거가 됩니다. 구 공유재산 및 물품 관리법 제13조 (영구시설물의 축조 금지): 지방자치단체 소유의 공유재산에 해당 지자체 장 외의 자는 건물, 구조물 등 영구시설물을 축조할 수 없음을 원칙으로 합니다. 다만, 해당 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 예외를 둡니다. 이 사건에서 법원은 교회의 지하 예배당 등이 철근콘크리트 구조로 건축되어 사실상 불가분의 관계가 되고 해체가 곤란하며 막대한 비용이 드는 영구시설물에 해당한다고 판단했습니다. 또한, 기존 공공시설물 이설로 도로 기능에 지장을 주었으므로 예외 사유에도 해당하지 않아 이 조항을 위반했다고 보았습니다. 도로법이 특별법이라 할지라도 공유재산법에서 특별히 규정하지 않는 한 일반법인 공유재산법이 적용된다는 원칙을 확인했습니다. 지방자치법 제17조 (주민소송): 주민은 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정될 때 감사청구를 거쳐 주민소송을 제기할 수 있습니다. 본 사건은 주민소송의 대상인 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’에 해당하며, 도로의 지하 부분 점용 허가는 도로의 재산적 가치(사용가치)에 영향을 미치는 재무회계행위로 판단됩니다. 지방자치법 제16조 제2항 (주민감사청구 기간): 사무처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 2년이 지나면 감사청구를 제기할 수 없다고 규정합니다. 법원은 주민감사청구에 행정소송법상의 제소기간(안 날로부터 90일, 있은 날로부터 1년)이 직접 적용되지 않으며, 지방자치법이 정한 2년의 기간을 준수하면 된다고 보았습니다. 행정소송법 제20조 (취소소송의 제소기간): 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 1년 이내에 소송을 제기해야 합니다. 다만, 주민소송의 경우 감사결과 통지 등 특정 시점으로부터 90일 이내에 제기하도록 지방자치법에서 특별히 규정하고 있습니다. 행정소송법 제28조 (사정판결): 원고의 청구가 이유 있더라도 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 인정될 때 법원이 예외적으로 청구를 기각할 수 있습니다. 이 경우 처분의 위법함은 명시해야 합니다. 법원은 이 사건에서 도로점용 허가 취소로 발생할 교회의 불이익 등은 공공복리에 현저히 반한다고 볼 수 없어 사정판결의 요건을 갖추지 못했다고 판단했습니다. 이는 행정행위의 위법성을 제거하고 행정의 적법성에 대한 국민의 신뢰를 회복하려는 공익적 필요성을 더 중요하게 본 것입니다. 재량권 일탈·남용의 법리: 행정청이 재량권을 행사할 때, 법률이 부여한 재량의 한계를 넘어서거나 그 남용에 해당하는 경우 해당 처분은 위법하게 됩니다. 법원은 서초구청장이 이 사건 도로점용허가를 하면서 공익과 사익을 비교·형량함에 있어 비례·형평의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 보았습니다. 특히, 특정 종교단체의 사적 이용에 제공되는 시설을 위해 공공도로 지하를 점용하게 한 것은 공공복리에 반한다고 판단했습니다. 행정계획의 재량: 도시계획 등 행정계획은 행정청의 광범위한 계획재량이 인정되지만, 이는 무제한적이지 않으며 관련된 공익과 사익을 정당하게 비교·교량해야 하는 이익형량의 한계가 있습니다. 그러나 이 사건 도로점용허가는 행정계획 자체의 취소를 구하는 것이 아니라 개별 처분의 위법성 심사이므로, 특별계획구역 내에 있다는 이유만으로 폭넓은 재량이 인정된다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.
공공도로나 공공재산을 사적으로 이용하기 위한 허가를 신청할 때는 해당 시설물의 공공성 여부가 중요하게 검토됩니다. 특정 집단만의 전유물이 아닌, 불특정 다수 주민에게 개방되고 공익에 기여하는 정도가 높아야 허가를 받기가 용이합니다. 지자체 등 행정기관이 공공재산에 대한 점용 허가를 내줄 때는 해당 시설이 영구시설물에 해당하는지, 그리고 영구시설물 축조 금지 예외 사유에 해당하는지를 엄격하게 판단해야 합니다. 지하에 설치되는 대규모 구조물은 통상 영구시설물로 간주될 가능성이 큽니다. 기부채납을 조건으로 공공재산 점용 허가를 받는 경우, 기부채납 시설이 실질적으로 일반 공중에게 제한 없이 개방되어 공공성을 갖추는지 면밀히 확인해야 합니다. 특정 종교시설 내 어린이집 등은 모든 주민이 이용하기에 정서적인 장벽이 있을 수 있어 공공성 인정이 어려울 수 있습니다. 도로 지하에는 상하수도관, 가스관, 통신시설 등 다양한 공공시설물이 매설되어 있으므로, 도로 지하 점용 허가 시 이들 시설물의 이설 문제와 이에 따른 공익적 손실, 주민 불편 등을 충분히 고려해야 합니다. 주민들은 지방자치단체의 위법한 재무회계행위에 대해 주민감사청구 및 주민소송을 통해 시정을 요구할 수 있습니다. 이때, 소송의 제소기간과 주민감사청구의 기간을 정확히 지켜야 합니다. 주민감사청구는 사무처리가 있었던 날로부터 2년 이내에 제기해야 합니다. 행정청의 재량행위라 할지라도 법의 일반원칙인 비례의 원칙, 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용하면 위법한 처분이 될 수 있습니다. 이는 특히 공공의 이익과 사인의 이익이 충돌하는 상황에서 중요하게 작용합니다. 특별계획구역이라는 이유만으로 공공재산 점용 허가에 대한 행정청의 재량권이 무한히 넓어지는 것은 아니며, 행정계획 자체의 재량과 개별 행정행위의 재량은 구분되어 판단됩니다.
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