행정
이 사건은 원고들이 액화석유가스 충전소 개발 사업을 진행하면서 피고 양천구청장이 부과한 개발행위 변경허가의 과도한 기부채납 조건(부관)과 이를 이행하지 않았다는 이유로 부과한 과징금 처분이 위법하다고 주장하여 해당 처분들의 취소를 구한 사건입니다. 법원은 피고가 개발행위 변경허가 부관을 부가하면서 원고의 의견을 듣지 않아 절차상 하자가 있고 기부채납 요구가 부당결부금지 및 비례의 원칙에 위배되어 실체적으로도 위법하다고 판단했습니다. 또한 피고의 귀책사유로 건축허가가 지연되었음에도 최고액의 과징금을 부과한 것은 재량권 일탈 남용에 해당하여 위법하다고 판결했습니다.
이 사건 토지는 원래 주위보다 약 4m 낮은 상습 침수지역으로 소외인들이 성토 후 근린생활시설 건축을 위해 개발행위 허가를 신청했습니다. 피고는 2003년 10월 23일 개발행위 허가 시 약 1,007㎡의 도로 부지 등을 기부채납하도록 하는 조건을 부과했습니다. 이후 개발행위 변경허가를 거치면서 기부채납 대상 도로 부지 면적은 1,082㎡로 늘어났고 인접 토지 보상비 예치 조건도 추가되었습니다. 인접 토지 주민들의 반대로 도로 부지 편입 조건 이행이 어려워지자 원고 A이 토지를 매수하고 액화석유가스 충전소 개발을 위해 다시 개발행위 변경허가를 신청했습니다. 피고는 2008년 4월 23일과 2008년 8월 14일 두 차례 변경허가 시 당초보다 훨씬 불리한 약 2,104㎡(허가면적 대비 22.4%)의 도로 부지를 기부채납하고 도로를 조성하도록 하는 부관을 부과했습니다. 원고들이 건축허가 없이 사업을 개시하자 피고는 액화석유가스사업법 위반을 이유로 여러 차례 과징금을 부과했고 마지막으로 2천만 원의 과징금 처분을 했습니다. 원고들은 기부채납 부관의 위법성과 과징금 처분의 부당함을 주장하며 소송을 제기했습니다.
개발행위 변경허가 시 부가된 기부채납 조건(부관)이 절차적 또는 실체적으로 위법한지 여부와 이를 이행하지 않았다는 이유로 부과된 과징금 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부가 쟁점이 되었습니다.
재판부는 제1심 판결을 취소하고 피고가 2008년 8월 5일 원고들에게 부과한 과징금 2천만 원의 부과처분을 취소했습니다. 또한 피고가 2008년 8월 14일 원고 A에게 한 개발행위 변경허가처분 중 'C공원 주변 정비방안에서 제시된 바와 같이 폭원을 확보하여 차량이 교행될 수 있도록 설계도면에 따라 조성하고 남북간 폭 8m 계획도로 내 저촉토지 중 위 원고 소유 토지는 도로 포장하여 무상귀속토록 하여야 합니다'라는 부관 부분을 취소했습니다. 소송 총비용은 피고가 부담하도록 했습니다.
피고 양천구청장이 부과한 과징금 처분과 개발행위 변경허가의 과도한 기부채납 조건은 절차상 및 실체상 위법하다고 인정되어 모두 취소되었습니다. 이는 행정기관의 재량권 행사에는 법적 한계가 있으며 부당하게 국민에게 불이익을 줄 수 없다는 원칙을 재확인한 판결입니다.
이 판결에서는 주로 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'과 '액화석유가스의 안전관리 및 사업법' 그리고 행정법의 일반 원칙인 '부당결부금지의 원칙' '비례의 원칙' '재량권 일탈 남용' 등이 적용되었습니다.
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제57조 제4항 및 시행령 제54조 제2항: 국토계획법은 개발행위 허가 시 기반시설 설치 또는 그에 필요한 용지 확보 등 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있습니다. 그러나 시행령에서는 이러한 조건을 부가하려는 때에는 미리 신청인의 의견을 들어야 한다고 명시하고 있습니다. 본 사건에서 법원은 피고가 불리한 기부채납 조건을 부가하면서 원고의 의견을 청취하는 절차를 거치지 않아 절차상 하자가 있다고 판단했습니다.
2. 부당결부금지의 원칙 및 비례의 원칙: 행정법의 일반 원칙인 부당결부금지의 원칙은 행정기관이 어떤 처분을 하면서 그 처분과 실질적인 관련성이 없는 반대급부를 요구할 수 없다는 것입니다. 비례의 원칙은 행정 목적 달성을 위해 필요한 최소한의 수단을 사용해야 하며 공익과 사익 간의 균형을 이루어야 한다는 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 기부채납 요구된 도로 설치의 필요성이 원고의 개발행위 허가 목적과 무관하고 과도한 면적을 요구하여 원고에게 지나치게 불이익하며 다른 방법으로도 행정 목적을 달성할 수 있었다는 점을 들어 부당결부금지 및 비례의 원칙에 반하여 위법하다고 판단했습니다.
3. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제9조 및 제10조: 이 법률은 액화석유가스 사업 허가 조건을 위반할 경우 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그러나 과징금 부과 또한 행정청의 재량행위이므로 위반 행위의 내용 공익 목적 행위자의 개인적 사정 등을 종합적으로 고려하여 적정한 수준에서 이루어져야 합니다. 법원은 피고의 귀책사유로 건축허가가 지연되었음에도 불구하고 최고액의 과징금을 부과한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 판시했습니다.
4. 행정처분의 존속성: 개발행위 허가가 있은 후 변경허가가 이루어지면 종전 허가 처분은 철회되어 소멸하고 변경허가 처분만이 쟁송의 대상이 됩니다. 부관 역시 주된 행정행위의 존속을 전제로 하므로 주된 행정행위가 소멸하면 부관도 함께 소멸하며 최종 변경허가에 부가된 부관만이 소송의 대상이 됩니다. 이에 따라 피고의 본안 전 항변(제소기간 도과)은 기각되었습니다.
개발행위 허가나 변경 허가를 신청할 때 행정기관이 부과하는 조건(부관)에 대해 신중하게 검토해야 합니다. 특히 기부채납 요구의 경우 그 필요성과 적절성 과도함을 면밀히 살펴봐야 합니다. 기존 허가 조건보다 불리한 조건이 추가되거나 변경될 경우 반드시 행정기관이 신청인의 의견을 청취하는 절차를 거쳤는지 확인해야 합니다. 이러한 의견 청취 절차가 생략되었다면 해당 부관은 절차적 하자로 인해 위법하다고 주장할 수 있습니다. 공공시설 기부채납의 필요성이 신청한 개발행위 자체와 직접적인 관련성이 없고 단순히 개발 이익을 환수하기 위한 목적이거나 그 부담이 과도하다면 부당결부금지의 원칙이나 비례의 원칙에 위배될 수 있습니다. 이때 해당 시설의 공공성 실제 효용성 다른 대체 수단 등을 종합적으로 고려하여 위법성을 주장할 수 있습니다. 행정기관이 과징금을 부과할 때 위반 행위의 내용과 그로 인한 공익 침해 정도 처분으로 인한 개인의 불이익 등을 종합적으로 비교하여 재량권을 적정하게 행사했는지 여부를 따져볼 필요가 있습니다. 만약 과징금 액수가 너무 과중하다고 판단되면 재량권 일탈 남용을 이유로 처분 취소를 청구할 수 있습니다. 인허가 지연이 행정기관의 위법하거나 부당한 요구 때문이었다면 그 책임은 행정기관에 있다고 주장할 수 있으며 이러한 상황은 과징금 부과 등의 제재처분 판단에 중요한 요소로 작용할 수 있습니다.
