해운대 공원 조성사업 토지수용 처분 무효 확인 사건

부산 해운대구 E공원 조성사업과 관련하여 부산광역시장이 원고들 소유 토지에 대해 내린 사업 시행자 지정 및 실시계획인가 처분이 무효임을 확인한 사건입니다. 1971년 처음 공원 부지로 결정된 이래 2020년까지 장기 미집행된 도시계획시설에 대해, 시효 만료 직전 이루어진 토지수용 처분이 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 공익과 사익 간의 형량에 문제가 있어 위법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (항소인): A, B, C (각각 소유한 토지가 E공원 보상사업 대상에 포함된 토지 소유자들)
• 피고 (피항소인): 부산광역시장 (E공원 보상사업 시행자 지정 및 실시계획인가 처분을 한 행정기관의 장)

분쟁 상황

건설부장관은 1971년 4월 7일, 부산 해운대구 일원에 E공원을 조성하는 도시계획시설결정(이 사건 최초결정)을 고시하고 관련 도면을 비치했습니다. 이후 부산광역시장은 1997년과 2017년에 걸쳐 E공원의 면적을 축소하는 변경결정을 고시했습니다. 2020년 4월 15일, 피고 부산광역시장은 장기 미집행 도시계획시설 일몰제가 도래하기 직전, E공원 보상사업의 시행자 지정 및 실시계획인가 처분(이 사건 처분)을 고시했습니다. 이 처분에는 원고들 소유의 토지 1,627㎡(이 사건 토지)가 보상수용 대상 부지에 포함되었습니다. 원고들은 이 사건 토지가 최초 결정 당시 공원 부지에 포함되지 않았으며, 이후 부적법한 변경 절차를 거쳤거나, 토지보상법상 감정평가 절차 위반, 이미 시효가 실효된 결정에 기초했거나, 공고·공람 절차 위반 등 여러 하자가 있다고 주장하며 이 사건 처분의 무효 확인을 구했습니다. 특히, 이 사건 토지가 주변 도로의 실효·폐지로 인해 다른 공원 부지와 분리되어 '외딴섬' 형태가 되었음에도 불구하고, 재산권 침해가 심각한 수용 처분을 내린 것은 재량권 일탈·남용이라고 강력히 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 토지가 최초 도시계획 결정 당시 E공원 부지에 포함되었는지 여부, 피고가 토지보상법상 감정평가업체 추천 절차를 준수했는지 여부, 도시계획시설 결정의 20년 일몰제 적용 여부, 최초 결정 당시 공고·공람 절차 위반 여부, 그리고 가장 중요한 쟁점으로 이 사건 처분이 장기 미집행 도시계획시설의 일몰제를 앞두고 재량권을 일탈·남용하여 공익과 사익 간의 형평성을 잃었는지 여부입니다.

법원의 판단

제1심 판결을 취소하고, 피고가 2020년 4월 15일에 한 도시계획시설사업(D·E·F·G 공원 보상사업) 시행자지정 및 실시계획인가 처분 중 원고들 소유 토지 및 지장물에 대한 부분은 무효임을 확인한다. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

결론

법원은 이 사건 토지가 최초 결정 당시 E공원 부지에 포함되었고, 감정평가 절차 및 도시계획시설 일몰제 적용, 공고·공람 절차에는 문제가 없다고 보았습니다. 하지만 장기 미집행 도시계획시설 일몰제를 앞두고 이루어진 이 사건 처분이 공원으로서의 가치나 필요성이 상대적으로 크다고 보기 어려운 '외딴섬' 형태의 토지에 대해 재산권 침해의 정도가 극심한 수용 결정을 내린 것은 재량권을 현저히 일탈·남용하여 공익과 사익 간의 불균형이 중대하고 명백하여 무효라고 판단했습니다. 특히, 이 사건 토지가 전체 공원 부지에서 차지하는 면적이 극히 일부에 불과하며, 이를 제외하더라도 공원 전체의 기능이나 가치를 해치지 않는 반면, 토지 소유자들은 남은 토지의 효용가치가 현저히 떨어지는 등 극심한 재산상 피해를 입게 되는 점을 고려했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결은 다음과 같은 법령과 법리에 기반하고 있습니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (약칭: 국토계획법) 제48조 제1항 (도시·군계획시설 결정의 실효)​: 도시·군계획시설 결정이 고시된 후 20년이 지날 때까지 사업이 시행되지 않으면 해당 결정은 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 잃습니다. 이 사건에서는 1971년 고시된 최초 결정에 대해 2002년 2월 4일 제정된 국토계획법 부칙 제15조, 제16조에 따라 2000년 7월 1일을 기산일로 하여 20년이 되는 2020년 6월 30일까지 사업이 시행되지 않으면 실효되도록 규정하고 있습니다. 피고의 처분은 이 실효일 직전에 이루어졌습니다.
• 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 (약칭: 토지보상법) 제68조 및 시행령 제28조 (감정평가업자 선정)​: 공익사업을 위한 토지 수용 시 토지소유자에게 감정평가업체 추천권을 부여하여 공정한 감정평가 절차를 보장합니다. 이 사건에서는 피고가 원고들에게 추천 요청을 통지했으므로 절차상 하자는 없다고 판단되었습니다.
• 구 도시계획법 (1971년 7월 20일 법률 제2291호로 전부 개정·시행되기 전의 것)​: 이 사건 최초 결정 당시의 법률로, 관계도면 작성, 승인, 고시, 공고, 공람 등에 대한 구체적인 규정이 없었습니다. 따라서 원고들의 공고·공람 절차 위반 주장은 받아들여지지 않았습니다.
• 행정법의 일반원칙 (재량권 일탈·남용 및 비례의 원칙)​: 행정청이 도시계획시설사업 실시계획인가 처분을 할 때는 사업의 내용과 방법에 대해 공익과 사익, 공익 상호간, 사익 상호간의 이익을 정당하게 비교·교량해야 하며, 이는 비례의 원칙에 부합해야 합니다. 특히 장기간 미집행된 도시계획시설에 대해 일몰제 직전 이루어지는 실시계획인가 처분은 해당 토지를 계속 공원 부지로 존치시킬 필요성이 크고 분명해야 하며, 토지 소유자의 재산권 제약 정도를 특별히 중하게 고려해야 합니다. 이 사건에서는 피고의 처분이 이러한 재량권 행사의 한계를 넘어선 일탈·남용으로 보아 무효로 판단되었습니다.

참고 사항

오래 전에 결정된 도시계획시설 부지에 포함된 토지의 소유자라면, 해당 시설의 사업이 장기간 미집행될 경우 '도시계획시설 일몰제' 적용 여부와 시효 만료일을 확인하는 것이 중요합니다. 행정청이 일몰제 직전 사업을 추진할 경우, 해당 처분이 공익과 사익을 균형 있게 고려했는지 면밀히 살펴야 합니다. 특히, 토지의 형상이 다른 공원 부지와 분리되어 '외딴섬'처럼 되는 등 공원으로서의 효용가치가 떨어지는 상황에서 강제로 수용될 경우, 재량권 남용으로 인한 무효 주장이 가능할 수 있습니다. 행정처분으로 인한 자신의 재산권 침해 정도가 현저히 크고, 공익 달성 목적에 비해 사익 침해가 과도하다고 판단될 경우, 해당 처분의 적법성에 대해 문제를 제기할 수 있습니다. 최초 도시계획 결정 당시의 도면 등 자료를 확보하여 자신의 토지가 정확히 어떻게 포함되었는지 확인하는 것이 중요합니다.