거제 임대주택 건설 사업계획 승인 적법성 다툼 사건

이 사건은 거제시장이 소동임대주택조합과 주식회사 서희건설에 내린 임대주택건설사업계획 승인 및 관련 도시계획 결정 처분 등의 적법성을 두고 다툰 소송입니다. 원고는 해당 사업계획 승인이 주택법상 토지 소유권 확보 요건을 충족하지 못했고, 지구단위계획 결정 의제 범위에 포함되어서는 안 될 도로부지를 포함하여 주민 의견 청취 절차를 누락했으므로 위법하다고 주장하며 처분의 취소를 구했습니다. 그러나 법원은 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고, 피고의 처분이 적법하다고 보아 원고의 항소를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: 임대주택 건설 사업계획 승인 처분의 취소를 주장한 이.
• 피고: 거제시장 (문제의 임대주택 건설 사업계획을 승인한 행정기관의 장).
• 피고 보조참가인: 소동임대주택조합 (문제가 된 임대주택 건설 사업을 시행하는 주체).
• 공동 임대사업자: 주식회사 서희건설 (소동임대주택조합과 함께 사업을 진행한 회사).

분쟁 상황

거제시장은 소동임대주택조합 및 주식회사 서희건설에 거제 소동지구 임대주택건설사업계획 승인, 거제 도시관리계획(지구단위계획구역 및 계획) 결정, 도시계획시설사업 사업시행자 지정 및 실시계획인가 처분을 했습니다. 원고는 이러한 일련의 처분들이 다음과 같은 이유로 위법하다고 주장하며 그 취소를 요구했습니다.

• 토지 소유권 확보 요건 미달: 원고는 구 주택법 제16조 제4항 제1호에 따라 주택조합이 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 경우 해당 대지 면적의 100분의 95 이상의 소유권을 확보해야 한다고 주장했습니다. 그런데 소동임대주택조합이 사업 대상 토지 전체(주택건설대지 33,361㎡ + 도로부지 3,593㎡ = 총 36,954㎡)는 물론이고, 설령 주택건설대지만을 기준으로 보더라도 95% 미만의 소유권만을 확보했으므로, 이 사건 사업계획 승인 처분은 위법하다고 보았습니다.
• 지구단위계획 결정 의제 범위 초과 및 절차 누락: 원고는 구 주택법 제17조 제1항 제5호에 따라 주택건설사업계획 승인 시 지구단위계획 결정이 자동으로 처리될 수 있지만, 그 범위는 오직 '주택건설대지'에 한정되어야 한다고 주장했습니다. 그럼에도 불구하고 피고(거제시장)가 의제되는 범위에 주택건설대지 외 '이 사건 도로부지'를 포함시킨 것은 위법하며, 도로부지는 의제 대상에서 제외되므로 국토계획법상 토지 소유자들의 의견을 듣는 등의 절차를 별도로 거쳐야 함에도 이를 누락했다고 지적했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

• 첫째, 임대주택조합이 사업계획 승인을 받기 위해 필요한 주택건설대지 토지 소유권 확보 요건을 제대로 충족했는지 여부입니다. 특히, 구 주택법에서 정한 주택조합의 95% 이상 토지 소유권 확보 규정이 임대주택조합에도 적용되는지, 그리고 임대주택법상 공익사업자 지정 시 해당 규정의 적용이 배제되는지가 쟁점이었습니다.
• 둘째, 주택건설사업계획 승인 시 자동으로 처리(의제)되는 지구단위계획 결정의 범위에 주택건설대지뿐만 아니라 사업에 필수적인 도로 부지 등의 간선시설 부지가 포함될 수 있는지 여부입니다.
• 셋째, 지구단위계획 결정이 의제되는 경우, 국토계획법에서 정한 주민 의견 청취와 같은 절차를 별도로 거쳐야 하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 피고 보조참가인(소동임대주택조합)이 재판 과정에서 추가한 2016. 1. 21.자 보조참가신청은 부적법하므로 이를 허용하지 않습니다.
2. 원고가 제기한 항소를 기각합니다.
3. 항소로 인해 발생한 모든 비용(보조참가 관련 비용 포함)은 원고가 부담합니다.

결론

결론적으로 법원은 원고가 제기한 임대주택건설사업계획 승인 처분 등의 취소 요청을 모두 받아들이지 않았습니다. 즉, 거제시장이 소동임대주택조합 및 서희건설에 내린 해당 처분들이 법적으로 문제없이 적법하게 이루어졌다고 판단하여, 원고의 주장을 기각하고 원심 법원의 판결을 유지했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 그에 따른 법리의 내용은 다음과 같습니다.

• 구 주택법 제16조 제4항 및 관련 규정 (토지 소유권 확보 요건):
  • 원칙적으로 주택건설사업계획 승인을 받으려면 해당 주택건설대지 전체의 소유권을 확보해야 합니다.
  • 다만, 지구단위계획 결정이 필요한 경우 예외적으로 해당 대지 면적의 80% 이상을 사용할 수 있는 권원(사용 권리)만 확보하고, 나머지 대지가 매도청구 대상에 해당하면 사업계획 승인이 가능합니다.
  • 이 사건 규정: "제10조 제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합 제외)의 경우에는 100분의 95 이상의 소유권을 말한다"고 규정하고 있습니다.
  • 법리 해설: 그러나 이 사건에서 문제가 된 '임대주택조합'은 구 주택법 제2조 제11호에서 정한 지역주택조합, 직장주택조합, 리모델링주택조합과 같은 '주택조합'에 해당하지 않습니다. 따라서 임대주택조합에는 위 '이 사건 규정'에서 정한 95% 이상 소유권 확보 요건이 직접 적용되지 않는다는 것이 법원의 판단입니다.
• 구 임대주택법 제14조 제1항 및 관련 규정 (공익사업 지정 및 토지 확보):
  • 임대사업자가 전용면적 85㎡ 이하의 임대주택을 일정 호수 이상 건설하기 위해 사업 대상 토지 면적의 90% 이상을 매입(또는 매입 동의 포함)하고, 나머지 토지를 취득하기 어려운 경우 시·도지사에게 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 '토지보상법')에 따른 공익사업 지정을 요청할 수 있습니다.
  • 공익사업자로 지정된 임대사업자는 구 주택법 제16조에 따른 사업계획 승인 시 수용 또는 사용하려는 토지의 등기부 등본 또는 사용 승낙서를 제출하지 않을 수 있습니다.
  • 법리 해설: 법원은 임대주택조합이 구 임대주택법 제14조 제1항에 따라 공익사업자로 지정된 경우에는, 구 주택법상 주택건설사업계획 승인에 관한 토지 소유권 확보 요건이 적용되지 않는다고 보았습니다. 임대주택법은 90% 이상 확보 후 수용을 전제하고 있으므로, 주택법의 별도 소유권 확보 요건을 다시 부가하는 것은 모순이라는 이유입니다.
  • '사업 대상 토지 면적'의 의미: 구 임대주택법 제14조에서 말하는 '사업 대상 토지 면적'은 임대주택 및 그 부대시설, 복리시설의 부지에 한정되며, 도로와 같은 간선시설 부지는 포함되지 않는다고 해석했습니다. 이는 임대주택법이 임대주택사업 자체와 공공서비스로서 국가나 공공기관이 제공해야 할 간선시설 설치를 별도로 규율하고 있기 때문입니다.
• 구 주택법 제17조 제1항 제5호 및 관련 규정 (지구단위계획 결정 의제):
  • 주택법에 따라 사업계획승인권자가 주택사업계획을 승인할 때, 국토계획법상 지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 결정을 받은 것으로 봅니다.
  • 법리 해설: 법원은 구 주택법 제17조 제1항 제5호에 따라 지구단위계획 결정이 의제되는 범위는 주택건설대지뿐만 아니라, 도로, 공원 등 공공시설이나 상하수도, 전기시설 같은 간선시설이 설치되는 지역으로서 '주택건설사업계획과 필수적으로 관련이 있는 지역'까지 포함된다고 해석했습니다. 이는 주택이 주거 기능을 갖추려면 이러한 공공 및 간선시설이 필수적이며, 복잡한 인허가 절차를 간소화하려는 주택법의 취지에 부합하기 때문입니다. 이 사건 도로부지는 공동주택 구역의 원활한 진출입을 위한 도로 확장 지역으로 필수 관련 지역에 해당한다고 판단했습니다.
• 국토계획법상 주민 의견 청취 절차:
  • 법리 해설: 주택법 제17조에 따른 인허가 의제 제도의 입법 취지는 절차의 일원화를 통해 사업의 효율적 시행을 도모하는 것입니다. 따라서 사업계획승인권자가 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 사업계획을 승인했다면, 그 절차와 별도로 국토계획법 제28조 등에서 정한 주민의 의견 청취 등의 절차를 거칠 필요는 없다는 것이 법원의 입장입니다.

참고 사항

• 임대주택조합의 특수성 이해: 임대주택 건설 사업을 추진하는 '임대주택조합'은 일반적인 '주택조합'(지역주택조합, 직장주택조합 등)과는 법 적용에 있어 차이가 있을 수 있습니다. 특히, 주택법에서 일반 주택조합에 요구하는 토지 소유권 95% 이상 확보 요건은 임대주택조합에는 직접 적용되지 않을 수 있다는 점을 알아두세요.
• 공익사업 지정의 중요성: 임대사업자가 구 임대주택법 제14조 제1항에 따라 공익사업자로 지정된 경우에는, 사업 대상 토지 면적의 90% 이상 소유권을 확보하면 나머지 토지에 대해 수용권을 행사할 수 있게 되므로, 주택법에서 정한 토지 소유권 확보 요건이 완화되거나 적용되지 않을 수 있습니다. 이는 사업 추진에 있어 중요한 요인이 됩니다.
• 사업 대상 토지 면적의 범위: 임대주택법상 '사업 대상 토지 면적'을 계산할 때, 임대주택과 그 부대시설 부지 외에 도로와 같은 간선시설 부지는 보통 포함되지 않는다고 해석될 수 있습니다. 간선시설은 일반적으로 지방자치단체 등이 설치 의무를 가지는 공공시설로 보기 때문입니다.
• 인허가 의제 제도의 이해: 주택법에 따른 사업계획 승인 처분에는 국토계획법상 지구단위계획 결정과 같은 여러 인허가 사항이 자동으로 처리되는 '의제' 제도가 적용됩니다. 이 경우, 의제되는 지구단위계획 결정의 범위는 주택건설대지뿐만 아니라 주택사업과 필수적으로 관련된 도로 등 공공시설 또는 간선시설 부지까지 포함될 수 있습니다.
• 의제 시 절차 생략 가능성: 인허가 의제 제도의 취지는 복잡한 행정 절차를 간소화하고 사업의 신속한 진행을 돕는 데 있습니다. 따라서 주택법에 따라 관계 행정기관과의 협의를 거쳐 사업계획 승인이 이루어진 경우에는, 의제된 개별 법령(예: 국토계획법)에서 정한 주민 의견 청취 등의 절차를 별도로 거치지 않아도 되는 경우가 많습니다.