정비사업 인가 처분의 법적 성격과 무효 확인 소송 판결

이 사건은 도시환경정비사업과 관련하여 토지 등 소유자가 직접 시행하는 사업의 인가처분과 관리처분계획에 대한 무효확인 및 취소를 구한 소송입니다. 대법원은 사업시행인가처분이 단순히 사업계획에 대한 보충행위가 아니라 사업 시행 주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분임을 명확히 했습니다. 그러나 원고가 주장한 사업시행계획의 하자는 인정되지 않았고, 근거 법률의 위헌 결정만으로는 인가처분이 무효가 되는 것은 아니라고 보았습니다. 또한, 사업시행계획 자체는 독립된 행정처분이 아니므로 무효확인 소송의 대상이 될 수 없으며, 관리처분계획이 변경 인가되어 실효되었으므로 이에 대한 취소청구 역시 소의 이익이 없다고 판단했습니다. 결과적으로 원고의 청구 대부분이 기각되거나 각하되었으며, 소송비용은 원고가 부담하게 되었습니다.

관련 당사자

• 원고(상고인): 도시환경정비사업의 사업시행인가처분 및 관리처분계획의 무효 또는 취소를 주장하며 소송을 제기한 토지 등 소유자
• 피고 서울특별시 종로구청장: 원고가 주장하는 사업시행인가 등 행정처분을 내린 관할 행정청
• 피고 지엘피에프브이원 주식회사: 문제된 도시환경정비사업을 직접 시행한 법인

분쟁 상황

원고는 피고 지엘피에프브이원 주식회사가 추진하는 도시환경정비사업과 관련하여, 종로구청장이 인가한 사업시행인가처분과 관리처분계획에 절차적 하자가 있거나 법적 근거가 무효이므로 이들을 무효로 확인하거나 취소해달라고 소송을 제기했습니다. 원고는 사업시행계획 수립 과정에서 자금계획이 누락된 채 토지 등 소유자들의 동의가 이루어졌다고 주장했고, 이 사건 사업시행인가처분의 근거 법률(구 도시정비법 제28조 제5항)이 헌법재판소에서 위헌 결정을 받았다는 점을 들어 인가처분의 무효를 주장했습니다. 또한, 관리처분계획이 토지 등 소유자들의 사업비 부담액 및 지분율을 상승시키는 방향으로 변경 인가된 것에 대해서도 문제를 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 토지 등 소유자가 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분의 법적 성격이 무엇인지 (설권적 처분인지 아니면 보충행위인지). 둘째, 사업시행계획 자체를 대상으로 하는 무효확인 청구가 행정소송의 대상이 될 수 있는지 여부. 셋째, 이미 변경 인가된 관리처분계획에 대해 기존 계획의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부. 넷째, 사업시행계획 수립 과정에서의 자금계획 누락 등 절차적 하자가 있었는지 여부. 다섯째, 사업시행인가처분의 근거 법률에 대한 위헌 결정이 있기 전의 처분이 당연 무효인지 여부.

법원의 판단

대법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 원심판결 중 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 사업시행계획 무효확인 청구 부분을 파기하고, 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하며, 이 부분 소를 각하한다. (이유: 토지 등 소유자가 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나일 뿐, 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 않는다.)
2. 나머지 상고를 기각한다. (이유:
   • 피고 서울특별시 종로구청장에 대한 사업시행인가처분 무효확인 청구: 원고가 주장하는 사업시행계획의 하자는 인정되지 않았고, 근거 법률의 위헌 결정만으로는 위헌 결정 전의 인가처분이 당연 무효가 된다고 볼 수 없다. 원심의 결론은 정당하다.
   • 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 관리처분변경계획 취소청구: 이 사건 관리처분계획은 이미 2010년 9월 29일 변경 인가되어 실효되었으므로, 원고의 이 부분 소는 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 것으로 소의 이익이 없게 되어 부적법하다. 원심의 결론은 정당하다.)
3. 원고와 피고 지엘피에프브이원 주식회사 사이의 소송총비용 및 원고와 피고 서울특별시 종로구청장 사이의 상고비용은 모두 원고가 부담한다.

결론

이 판결은 도시환경정비사업에서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분이 갖는 법적 성격(설권적 처분)을 명확히 하고, 사업시행계획 자체는 독립적인 행정처분으로 볼 수 없음을 재확인했습니다. 또한 행정처분에 대한 위헌 결정의 소급효 제한 원칙과, 변경된 행정처분으로 인한 소의 이익 상실에 대한 중요한 선례를 남겼습니다. 결과적으로 원고의 청구는 대부분 기각 또는 각하되었으며, 소송비용은 패소자인 원고가 부담하게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 구 도시 및 주거환경정비법 (2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항, 제28조 제1항: 이 조항들은 토지 등 소유자들이 조합을 설립하지 않고 직접 도시환경정비사업을 시행할 경우, 사업시행계획서를 시장·군수에게 제출하여 사업시행인가를 받아야 한다고 규정합니다. 이러한 사업시행인가처분은 단순히 사업시행계획에 대한 보충행위가 아니라, 사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. 즉, 이 인가처분을 통해 비로소 사업 시행 주체로서의 법적 권한이 생긴다는 의미입니다.
2. 구 도시 및 주거환경정비법 제28조 제5항: 이 조항은 사업시행인가처분의 근거 법률 중 하나였습니다. 이 조항에 대해 헌법재판소의 위헌 결정이 있었으나, 대법원은 이미 취소소송의 제기 기간이 지나 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌 결정의 소급효가 미치지 않는다고 보았습니다. 일반적으로 법률이 위헌이라는 사정은 헌법재판소의 위헌 결정이 있기 전에는 객관적으로 명백하다고 보기 어려우므로, 특별한 사정이 없는 한 위헌 결정 전에 행해진 행정처분은 당연무효 사유가 아니며, 취소소송의 전제가 될 뿐입니다.
3. 행정처분의 법적 성격 및 소송 대상: 사업시행인가를 받기 전의 '사업시행계획'은 행정청의 인가처분을 받기 위한 요건 중 하나에 불과하며, 그 자체로 법적 효과를 발생시키는 독립된 행정처분으로 보지 않습니다. 따라서 사업시행계획 자체를 대상으로 하는 무효확인 청구는 항고소송의 대상이 될 수 없습니다.
4. 소의 이익 상실: 행정처분에 대한 취소 또는 무효확인을 구하는 소송에서, 그 처분이 나중에 변경되거나 대체되어 실효될 경우, 더 이상 다툴 대상이 존재하지 않게 되므로 '소의 이익'이 없다고 보아 소송이 각하될 수 있습니다.

참고 사항

도시환경정비사업 등 정비사업과 관련하여 행정처분의 무효나 취소를 다투고자 할 때 참고할 만한 내용은 다음과 같습니다.

1. 인가처분의 법적 성격 이해: 토지 등 소유자가 직접 시행하는 정비사업에서 '사업시행인가처분'은 단순히 계획을 보충하는 것을 넘어, 사업을 시행할 행정주체로서의 권한을 부여하는 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. 따라서 이러한 처분의 유효성은 사업의 진행에 매우 중요하며, 이의를 제기할 경우 법적 성격을 정확히 이해하는 것이 필수입니다.
2. 사업시행계획과 행정처분 여부: '사업시행계획'은 인가처분의 요건 중 하나일 뿐, 그 자체로 독립된 행정처분으로 보지 않습니다. 따라서 사업시행계획 자체의 무효확인을 구하는 소송은 적법하지 않다고 판단될 수 있으므로, 소송 대상 선정에 유의해야 합니다.
3. 행정처분 변경 시 소의 이익: 특정 행정처분에 대해 소송을 제기했더라도, 해당 처분이 나중에 변경되어 새로운 처분이 인가·고시되면 기존 처분은 실효될 수 있습니다. 이 경우 기존 처분에 대한 취소 또는 무효확인 청구는 '소의 이익'이 없다고 보아 각하될 수 있습니다. 진행 중인 사업에서 계획 변경이 있는지 지속적으로 확인해야 합니다.
4. 위헌 결정의 소급효 제한: 행정처분의 근거 법률이 헌법재판소에서 위헌 결정을 받았다고 하더라도, 그 위헌 결정 이전에 이미 취소소송 제기 기간이 경과하여 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌 결정의 소급효가 미치지 않는 것이 원칙입니다. 즉, 특별한 사정이 없다면 위헌 결정 전의 처분이 당연히 무효가 되는 것은 아니므로, 위헌 결정을 이유로 한 무효 주장은 받아들여지지 않을 수 있습니다.
5. 절차적 하자 주장 시 증거 확보: 사업시행계획 수립 과정에서의 자금계획 누락 등 절차적 하자를 주장할 경우, 이를 입증할 수 있는 명확한 증거(예: 총회 회의록, 배부 자료 등)를 확보하는 것이 중요합니다.