울진군 공유수면 무단 사용 변상금 납부 독촉 사건

울진군수는 수산물 유통업체를 운영하며 공유수면에 해수 인·배수관을 무단 설치하여 사용한 회사 대표에게 변상금을 부과하였습니다. 대표는 변상금을 납부하지 않았고, 이에 울진군수는 두 차례에 걸쳐 납부를 독촉했습니다. 대표는 두 번째 납부 독촉 처분이 위법하다며 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 이후 행정소송을 제기했습니다. 법원은 최초의 변상금 부과 독촉은 행정소송의 대상이 되지만, 그 후 이루어진 동일 내용의 독촉은 단순한 최고 행위에 불과하여 행정소송의 대상이 되지 않는다고 판단하여 원고의 소를 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 주식회사 B의 대표이사로, 울진군 공유수면을 무단 점유·사용한 주체로 지목되어 변상금 부과처분을 받은 당사자.
• 피고 울진군수: 공유수면 관리 주체로서 원고에게 변상금을 부과하고 납부를 독촉한 행정기관의 장.

분쟁 상황

주식회사 B의 대표이사인 원고는 2012년 3월 12일부터 2019년 9월 25일까지 울진군 공유수면에 해수 흡입펌프 및 파이프를 설치하여 해수를 끌어들이는 행위를 하면서 공유수면 점용·사용 허가를 받지 않았습니다. 이에 피고 울진군수는 2020년 1월 14일 원고에게 2014년 9월 26일부터 2019년 9월 25일까지 60개월간 무단 사용에 대한 변상금 8,640,000원을 부과했습니다. 원고가 변상금을 납부하지 않자 피고는 2020년 2월 14일 변상금 및 가산금 259,200원 납부를 독촉했고, 이후에도 납부하지 않자 2020년 4월 27일 변상금, 가산금, 그리고 중가산금 64,800원을 포함한 납부를 다시 독촉했습니다. 원고는 피고의 공유수면 점용·사용 허가 면제 대상 고시에 따라 자신의 행위는 허가 면제 대상이라며 2020년 4월 27일자 납부 독촉처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 행정기관이 변상금을 부과한 후 여러 차례 독촉을 할 경우, 어느 시점의 독촉이 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'으로 볼 수 있는지 여부입니다. 특히, 최초의 변상금 독촉 이후에 이루어진 추가 독촉 처분이 독립적인 행정처분으로 항고소송의 대상이 될 수 있는지가 중요한 판단 기준이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 소를 각하했습니다. 그 이유는, 피고 울진군수가 2020년 2월 14일 원고에게 변상금을 납부하라고 독촉한 '최초 독촉'은 행정처분으로서 행정소송의 대상이 될 수 있지만, 원고가 소송에서 취소를 구한 2020년 4월 27일자 납부 독촉은 이미 최초 독촉이 있었으므로 민법상 단순한 최고(催告) 행위에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 보았기 때문입니다. 중가산금 부분에 대해서도 원고의 주장이 변상금 부과처분의 하자에 관한 것이지 중가산금 징수의 적법성 주장이 아니므로 이를 중가산금 징수처분의 취소로 볼 수 없다고 판단했습니다.

결론

이 판결은 행정처분에 대한 불복 절차에서 어떠한 행위가 소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지를 명확히 했습니다. 행정기관이 동일한 내용으로 여러 차례 독촉을 할 경우, 오직 최초의 독촉만이 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 인정되며, 그 이후의 독촉은 법적 다툼의 대상이 되지 않는다는 점을 분명히 했습니다. 따라서 소송을 제기할 때는 반드시 적법한 소송 대상인 행정처분을 정확히 특정해야 합니다.

연관 법령 및 법리

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 (공유수면법) 제15조 (변상금): 이 조항은 공유수면을 허가 없이 점용하거나 사용한 자에게 변상금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 공유수면은 국가의 재산이므로 무단으로 사용하는 것은 엄격히 금지되며, 이를 위반할 경우 부과되는 변상금은 일종의 벌칙적 성격과 더불어 무단 사용으로 인한 이득을 환수하는 성격을 가집니다. 이 사건에서 원고는 허가 없이 공유수면에 해수 인·배수관을 설치하여 사용했기 때문에 피고로부터 변상금을 부과받았습니다. 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 (공유수면법) 제8조 제1항 (공유수면의 점용·사용 허가): 공유수면을 점용하거나 사용하려는 자는 원칙적으로 관리청의 허가를 받아야 합니다. 이 조항은 공유수면의 무분별한 사용을 막고 체계적으로 관리하기 위한 기본 원칙을 제시합니다. 원고는 이 허가를 받지 않고 시설을 설치하여 사용했기에 변상금 부과 대상이 되었습니다. 행정소송법상 '처분' 개념 및 독촉의 법적 성격: 판례는 변상금 부과처분에 대한 '최초 독촉'은 국민의 권리 의무에 직접적인 영향을 미치므로 항고소송의 대상이 되는 '행정처분'으로 봅니다. 반면, 이미 유효한 변상금 부과처분과 그에 따른 최초 독촉이 있는 상태에서 이루어진 '후속 독촉'은 체납된 변상금의 납부를 재촉하는 '민법상의 단순한 최고'에 불과하다고 보아 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 인정하지 않습니다 (대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두14507 판결 등 참조). 이는 행정소송의 남발을 막고, 행정청의 일련의 행위 중 국민의 법적 지위에 가장 직접적인 영향을 미치는 핵심적인 행위를 소송 대상으로 삼도록 하는 취지입니다. 이 사건에서 원고가 제기한 소송이 최초 독촉이 아닌 후속 독촉을 대상으로 삼았기에 부적법 각하되었습니다. 중가산금의 법적 성격: 중가산금은 세금 등이 기한 내 납부되지 않았을 때 발생하는 지연 이자의 성격을 가지며, 법률 규정에 따라 당연히 발생하는 부대세의 일종입니다. 별도의 징수처분으로 볼 여지가 있으나, 그 취소를 구하려면 중가산금 징수처분 자체의 적법성을 다투어야 합니다. 이 사건에서 원고는 변상금 부과처분의 위법성을 다투었으므로 중가산금 징수처분의 취소를 구하는 것으로는 볼 수 없다고 판단되었습니다.

참고 사항

행정처분 취소소송을 제기할 때에는 소송의 대상이 되는 '처분'이 무엇인지 정확하게 확인해야 합니다. 동일한 내용의 처분이 반복되거나 여러 단계에 걸쳐 이루어지는 경우, 최종적인 행위가 아닌 최초의 처분이나 독촉이 소송의 대상이 될 수 있습니다. 변상금 부과와 같은 행정처분은 처분서를 받은 날로부터 정해진 기한 내에 이의를 제기하거나 행정심판, 행정소송을 제기해야 합니다. 기한을 놓치면 법적 구제가 어려워질 수 있습니다. 관련 법규나 지자체의 고시 등에서 허가 면제 대상이 명시되어 있다면 이를 사전에 꼼꼼히 확인하고, 해당 요건을 충족하는지 정확히 판단해야 합니다. 이 사건의 원고는 자신이 허가 면제 대상이라고 주장했지만, 소송 대상 자체를 잘못 선택하여 본안 판단까지 받지 못했습니다. 행정기관의 독촉이 여러 번 오는 경우, 첫 번째 독촉이 중요한 행정처분으로 간주될 가능성이 높다는 점을 인지하고 대응해야 합니다. 이후의 독촉은 단순히 납부를 재촉하는 의미일 수 있습니다. 가산금이나 중가산금 등 추가 비용이 발생하기 전에 조속히 법적 대응 방안을 모색하는 것이 중요합니다.