손해배상 · 행정
한국전력공사가 인천 송도 국제도시 도로에 전력설비를 설치한 후 도로관리청이 변경되고 인천 연수구청장이 도로 무단점용을 이유로 거액의 변상금을 부과하였습니다. 한국전력공사는 이 처분이 사전 통지 및 의견 제출 기회 없이 이루어진 절차적 위법이 있고 무단점용에 대한 고의나 과실이 없다는 이유로 처분 취소를 주장했습니다. 법원은 한국전력공사의 주장을 받아들여 연수구청장의 변상금 부과 처분이 절차적으로 위법하고 실체적으로도 하자가 있다고 판단하여 변상금 부과 처분을 모두 취소했습니다.
한국전력공사는 인천경제자유구역 송도국제도시 6·8공구 개발사업의 일환으로 2015년 인천경제자유구역청과 협약을 맺고 송도 6·8공구 내 도로에 지상기기, 지하매설물 등의 전력설비를 설치했습니다. 이 도로는 2017년 7월부터 순차적으로 도로사용개시가 공고되었고 처음에는 경제자유구역청이 관리하다가 2021년 6월 이후 인천 연수구청장이 도로관리청으로 변경되었습니다. 한국전력공사는 2021년 6월 4일 도로점용업무 소관기관 변경 안내를 받고 6월 18일 연수구청에 도로점용허가를 신청했습니다. 그러나 연수구청장은 2021년 7월 5일 한국전력공사에 도로사용개시 공고일부터 2021년 7월 4일까지 도로점용허가 없이 무단 점유했다는 이유로 6공구 133,066,300원, 8공구 354,193,300원의 변상금을 부과했습니다. 이후 이의신청을 거쳐 6공구 변상금이 59,458,000원으로 감액되었으나 한국전력공사는 해당 처분들이 위법하다며 소송을 제기했습니다.
인천 연수구청장이 한국전력공사에 변상금을 부과하는 과정에서 행정절차법상 사전 통지 및 의견 제출 기회를 부여하지 않은 절차적 위법이 있었는지 여부, 그리고 한국전력공사의 도로 점유가 무단점유에 해당하고 고의나 과실이 있었는지 여부입니다.
법원은 인천광역시 연수구청장이 한국전력공사에 부과한 59,458,000원의 변상금 부과 처분과 354,193,300원의 변상금 부과 처분을 각 취소한다고 판결했습니다. 소송비용은 피고인 연수구청장이 부담하도록 했습니다.
법원은 변상금 부과 처분이 행정절차법상 사전 통지와 의견 제출 기회 부여 의무를 위반하여 절차적으로 위법하다고 보았습니다. 또한 한국전력공사가 개발사업 시행자의 요청과 협약에 따라 전력설비를 설치하고 관리해왔으며 도로관리청으로부터 점용 허가 신청 안내를 받지 못한 상황에서 무단점용에 대한 고의나 과실이 있었다고 볼 수 없으므로 실체적으로도 위법하다고 판단했습니다.
이 사건 판결에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
행정절차법 제21조 제1항 (처분의 사전 통지): 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때는 미리 처분의 제목, 원인이 되는 사실, 내용, 법적 근거, 의견 제출 기회 등을 통지해야 합니다. 이 사건에서 연수구청장은 한국전력공사에 변상금 부과 전 사전 통지를 하지 않아 이 규정을 위반한 것으로 판단되었습니다.
행정절차법 제22조 제3항 (의견 청취): 침해적 행정처분을 할 때 당사자에게 의견 제출 기회를 주어야 합니다. 연수구청장이 변상금 부과 전 한국전력공사에 의견 제출 기회를 주지 않은 점이 절차적 위법으로 인정되었습니다. 처분 이후의 이의신청 절차는 처분 전 의견 제출 기회와는 별개의 절차입니다.
도로법 제72조 (변상금): 도로를 점용 허가 없이 무단으로 점용하면 점용 기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있도록 규정하고 있습니다.
도로법 (2010. 3. 22. 법률 제10156호로 개정되기 전의 것) 제94조 (변상금): 이 조항 및 개정된 도로법의 취지에 따르면 비록 도로점용 허가는 없었더라도 구체적인 사정에 비추어 그 점유나 사용·수익을 정당화할 수 있는 법적 지위가 있거나 도로점용자의 고의·과실이 없는 경우에는 변상금을 징수할 수 없습니다. 한국전력공사의 경우 개발사업 협약에 따라 전력설비를 설치했고 도로관리청으로부터 도로사용개시 알림이나 허가 절차 안내를 받지 못하여 무단점용에 대한 고의·과실이 없다고 판단되어 변상금 부과가 위법하다는 근거가 되었습니다.
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제27조 제1항: 이 조항은 경제자유구역 내 사무 처리와 관련하여 2015년 개정 이후 도로점용 등 사무 처리가 자치구로 환원되었음을 나타냅니다. 이는 도로관리청 변경과 그에 따른 혼란의 배경이 되었습니다.
공공 시설물 설치 등 개발사업을 진행할 경우 도로점용허가 및 관련 절차에 대해 사전에 관련 모든 행정기관과 명확히 협의하고 서면으로 내용을 확정하는 것이 중요합니다. 특히 도로관리청이 변경되거나 여러 기관이 관련된 경우 허가 신청 및 점용료 납부 의무 발생 시점에 대해 담당 기관에 적극적으로 문의하여 확인해야 합니다. 행정기관이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때는 반드시 사전 통지를 하고 의견 제출 기회를 주어야 하므로 만약 이러한 절차적 권리를 침해당했다면 이를 근거로 해당 처분의 취소를 주장할 수 있습니다. 과거부터 무상으로 사용해왔거나 관리청으로부터 아무런 안내를 받지 못했다는 등의 사유는 무단점용에 대한 고의나 과실이 없음을 입증하는 중요한 자료가 될 수 있습니다.
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