도로 무단 점용 변상금 부과처분 취소 청구 사건

이 사건은 원고가 소유한 근린생활시설 및 주유소 등이 인접 도로를 무단 점용했다는 이유로 양주시장이 부과한 2억 원이 넘는 변상금 처분에 대해, 원고가 변상금 산정의 위법성을 주장하며 취소를 구한 행정 소송입니다. 법원은 변상금 산정 기간 중 일부에 개정된 조례를 적용한 것이 위법하다고 판단하여, 최종적으로 변상금 부과처분 전부를 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 양주시 내 토지 및 근린생활시설, 주유소를 소유한 개인
• 피고 양주시장: 원고에게 변상금을 부과한 행정기관
• F 주식회사: 원고로부터 토지를 임차하여 크레인 등 관련 영업을 하는 회사

분쟁 상황

원고는 양주시 내 여러 토지 및 그 지상에 근린생활시설 2동과 주유소 건물을 소유하고 있었습니다. 또한 원고 소유 토지의 일부를 F 주식회사에 임대하여 F이 크레인 관련 영업을 하고 있었습니다. 이들 토지와 시설은 양주시가 관리하는 4필지의 도로(G, H, I, J 토지)에 인접해 있었습니다. 피고 양주시장은 현장 조사를 통해 원고와 F 주식회사가 2011년 4월 1일부터 2016년 3월 31일까지 총 1,252m²에 달하는 이 도로 부지를 무단으로 점용했다고 판단했습니다. 이에 따라 피고는 2016년 12월 30일 원고에게 총 2억 876만 3,880원의 변상금을 부과했고, 원고는 이 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

원고는 변상금 부과 처분에 대해 크게 다섯 가지 쟁점을 제기했습니다. 첫째 피고가 실제 점용 면적보다 과다하게 산정했다고 주장했습니다. 둘째 F 주식회사가 점용하는 부분에 대한 책임은 F 주식회사에 있으며 원고의 간접점유가 인정되지 않는다고 주장했습니다. 셋째 주유소의 폐업 휴업 기간은 점용 기간에서 제외되어야 한다고 했습니다. 넷째 이 사건 일부 토지(I, H 토지)는 도로로서 행정재산이 아니라고 주장했습니다. 마지막으로 변상금 산정 시 적용해야 할 조례가 시기에 따라 달라져야 하는데 피고가 개정된 조례를 소급 적용하여 위법하다고 주장했습니다.

법원의 판단

법원은 피고 양주시장에게 2016년 12월 30일 부과한 2억 876만 3,880원의 변상금 부과처분을 취소하며, 소송 비용은 피고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 원고가 제기한 여러 주장 중 변상금 산정 기간 중 일부(2011년 4월 1일부터 2012년 7월 29일까지)에 피고가 개정 전 조례 대신 개정 조례의 산정기준(‘닿아 있는 토지’ 기준)을 적용한 것이 위법하다고 판단했습니다. 이 기간의 정당한 변상금 액수를 산정할 자료가 부족하다고 보아 결국 변상금 부과처분 전체를 취소하는 것이 타당하다고 결론 내렸습니다. 다른 원고의 주장(점용면적, F의 점용주체, 점용기간, 행정재산 여부)은 모두 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

도로법 제66조 제4항 및 제23조 제2항 (도로점용료 징수): 도로관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있으며 이에 대한 세부 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 각 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 규정합니다. 이는 도로 점용료 징수에 대한 법적 근거이자 지역 특성을 반영한 조례 제정의 재량을 부여하는 조항입니다. 도로법 시행령 제42조 제1항 [별표 2] (토지가격 산정): 이 사건의 핵심 쟁점 중 하나로 과거 '인접한 토지'의 개별공시지가를 기준으로 했던 규정(종전 시행령)이 '도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지 제외)'의 개별공시지가를 기준으로 하는 것으로 변경(개정 시행령)되었습니다. 법원은 종전 시행령의 '인접한 토지'를 점용도로 인근에 있으며 도로 점용의 주된 사용 목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지로 보았고 개정 시행령의 '닿아 있는 토지'는 물리적으로 닿아 있는 토지 중 도로부지를 제외한 토지를 의미한다고 해석하여 각 시기에 맞는 법령 적용의 중요성을 강조했습니다. 행정재산의 공용개시 및 공용폐지 법리: 국유재산법상 행정재산(도로 공원 등)은 법령에 의해 지정되거나 행정처분으로 공공용 사용 결정이 있거나 실제로 공공용으로 사용되면 행정재산이 됩니다. 묵시적인 공용폐지(본래 용도 상실)는 단순히 사실상 용도에 사용되지 않는다는 사정만으로는 인정되지 않으며 주위 사정을 종합하여 객관적으로 공용폐지 의사가 추단될 수 있어야 한다고 보았습니다. 이 사건에서 법원은 도로가 과거부터 국도로 지정 및 관리되어 왔으므로 일부 기간 동안 사용되지 않았다 해도 묵시적 공용폐지는 아니라고 판단했습니다. 도로 점용의 범위 (직접점용 및 간접점용): 법원은 '도로의 점용'이 일반 공중의 교통에 사용되는 도로를 특정인이 유형적 고정적으로 사용하는 특별사용을 의미하며 이는 직접 점용뿐만 아니라 간접 점용까지 포함된다고 보았습니다. 이 사건에서는 임차인이 도로 부지를 사용한 경우에도 임대인이 임대차 계약의 실질과 주변 상황을 통해 이를 인지하고 사실상 점유를 허락한 것으로 보아 간접 점유 책임이 인정될 수 있다고 판단했습니다. 부당이득 반환 법리 (변상금 부과의 근거): 타인 소유 토지 위에 권한 없이 건물을 소유하는 경우 특별한 사정이 없으면 토지의 차임에 상당하는 이익을 얻고 타인에게 손해를 준 것으로 봅니다. 이는 도로 점용 상황에서도 유사하게 적용되어 무단 점용 기간 중 실제 영업 여부와 관계없이 점용 자체가 이익을 얻는 행위로 간주될 수 있음을 시사합니다.

참고 사항

도로 점용 허가 없이 도로 부지를 사용하면 변상금이 부과될 수 있습니다. 도로의 특정 부분을 주차장 진출입로 영업 부지 등으로 유형적 고정적으로 사용하는 것은 특별사용에 해당하며 설령 일반 공중의 통행에 제공된다 하더라도 점용으로 인정될 수 있습니다. 임대인이 자신의 토지뿐 아니라 인접한 도로 부지까지 임차인이 사용할 수 있도록 허락했거나 임차인의 영업에 필수적으로 해당 도로 부지의 사용이 동반되는 경우 임대인에게도 간접점유자로서 변상금 부과 책임이 인정될 수 있습니다. 임대차 계약 시 임대 목적물의 범위와 실제 사용 범위를 명확히 하는 것이 중요합니다. 주유소 폐업 휴업 또는 행정처분으로 인한 영업 중단 기간에도 해당 시설의 진출입로 등 부속 시설이 도로 부지를 점유하고 있다면 그 기간 동안에도 도로 점용은 계속되는 것으로 간주되어 변상금이 부과될 수 있습니다. 과거에 도로로 개설되었거나 법령에 따라 지정된 도로는 설령 현재 일부가 원래 용도로 사용되지 않거나 관리 주체가 점유를 일시적으로 상실한 것처럼 보이더라도 묵시적으로 공용이 폐지되었다고 인정받기는 매우 어렵습니다. 공용폐지는 행정 주체의 명확한 의사가 추단되어야 합니다. 변상금 산정 기준이 되는 법령이나 조례가 개정된 경우 무단 점용 기간 중 개정 전후 시기에 따라 각기 다른 법령 또는 조례가 적용될 수 있습니다. 특히 조례가 상위 법령의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 유효하며 특정 시기에 적용될 기준 토지의 개별공시지가 산정 방식(인접 토지 vs 닿아 있는 토지, 주된 사용 목적과의 유사성 여부)이 달라질 수 있으므로 정확한 법령 적용 시점을 확인하고 이에 맞는 산정 방식을 적용했는지 확인해야 합니다.