공공시설 운영 기간 만료 후 점유 및 변상금 부과 사건

수영장과 헬스장 등 공공시설의 위탁 운영자가 사용·수익 허가 기간이 만료되었음에도 시설물 인수인계 및 원상회복 범위에 대한 이견을 이유로 시설을 무단으로 점유·운영하자, 지방 교육청이 무단점유에 따른 변상금을 부과하였습니다. 운영자는 변상금 부과 처분에 절차적 하자가 있고, 시설물 소유권 분쟁 등으로 정당한 점유 권원이 있었다고 주장하며, 변상금 액수 산정도 부당하다고 소송을 제기했으나 법원은 이 모든 주장을 기각하고 피고(교육청)의 손을 들어주었습니다. 법원은 행정처분에 대한 불복 고지 누락이 처분의 위법성을 초래하지 않으며, 사용 허가 기간 만료 후 점유는 정당한 권원이 없다고 판단했고, 변상금 부과는 무단 점유에 대한 징벌적 성격의 기속행위로 재량권 일탈·남용의 여지가 없다고 보았습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울특별시교육청 소유의 초등학교 시설(수영장, 헬스장 등)을 위탁 운영했던 사업자입니다.
• 피고 서울특별시강남서초교육지원청교육장: 서울특별시교육청으로부터 행정재산인 이 사건 시설에 대한 변상금 징수 권한을 위탁받은 기관장입니다.
• B초등학교장: 이 사건 시설에 대한 관리 권한을 위탁받은 자이며, 원고에게 시설 사용·수익 허가를 내주고 신규 입찰을 진행한 당사자입니다.
• D: 이 사건 시설의 신규 사용·수익 허가 대상자로 선정된 낙찰예정자입니다.

분쟁 상황

원고 A는 2014년부터 초등학교 수영장과 헬스장 등 공공시설을 위탁 운영해 왔습니다. 계약은 2017년 갱신되어 2022년 8월 30일까지였습니다. 계약 조항에는 원고가 설치하는 시설물을 기부채납(기증)하거나, 계약 종료 시 원고의 비용으로 원상회복해야 한다는 내용이 포함되어 있었습니다. 계약 만료 시점이 다가오자 학교 측은 원고에게 만료 사실을 알리고, 새로운 사업자(D) 선정을 위한 입찰을 진행했습니다. 입찰 공고에는 기존 업체(원고)와 잔여 회원 및 시설물 인수인계에 대해 협의하도록 하는 내용이 있었습니다. 원고와 D은 시설물 구매 증빙 자료 부족과 감가상각 불인정 등을 이유로 인수인계 협의에 난항을 겪었고, 원고는 신규 입찰이 무효라고 주장하며 회원들에게 계속 운영할 것이라고 공지한 후, 임시 사용 허가 기간(2022년 12월 31일 만료)이 종료된 2023년 1월 1일 이후에도 시설을 무단으로 점유하여 운영했습니다. 이에 피고는 원고에게 2023년 1월 1일부터 8월 31일까지의 무단점유에 대해 총 188,289,460원의 변상금을 부과했습니다. 원고는 이 변상금 처분에 대해 절차적 하자, 정당한 점유 권원, 변상금 산정의 부당함을 주장하며 무효확인 또는 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 세 가지였습니다. 첫째, 피고가 원고에게 변상금을 부과할 때 불복 절차를 제대로 고지하지 않았으므로 해당 처분이 무효이거나 취소되어야 하는지 여부. 둘째, 원고가 시설물 소유권 및 원상회복 범위에 대한 다툼으로 인해 시설에서 퇴거하지 못했으므로, 이 사건 시설을 점유할 정당한 권원이 있었는지 여부. 셋째, 코로나19로 인해 기존 사용료가 감면되었던 점을 고려하여 변상금 또한 감면된 사용료를 기준으로 산정되어야 하는지 여부였습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 모든 청구를 기각하고, 원고가 소송비용을 부담하도록 판결했습니다. 이는 피고(서울특별시강남서초교육지원청교육장)의 변상금 부과 처분이 적법하다는 판결입니다.

결론

법원은 행정처분 시 불복 절차 고지 누락은 행정처분 자체의 위법 사유가 아니며, 단지 불복 기간 연장 사유에 불과하다고 보았습니다. 또한, 사용 허가 기간이 명확히 만료되었고 원고가 계약 조항에 따라 시설물을 기부채납하거나 원상회복할 의무가 있었으므로, 시설물 인수인계 분쟁을 이유로 한 점유는 정당한 권원이 없다고 판단했습니다. 마지막으로 변상금 부과는 무단 점유에 대한 징벌적 성격의 기속행위로서 재량권 일탈·남용의 문제가 발생할 여지가 없으며, 코로나19로 인한 사용료 감면 규정은 유효한 사용 허가 기간에만 적용되고 무단 점유자에게는 적용될 수 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 중요한 법률 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 행정절차법 제26조 (고지 의무)​: 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 불복 절차 등을 알려야 한다고 규정합니다. 그러나 법원은 이 고지 의무를 이행하지 않더라도 처분 자체의 위법 사유가 되는 것이 아니라, 행정심판이나 행정소송 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐이라고 해석합니다. 즉, 처분 내용이 실체적으로 적법하다면 절차상 고지 누락만으로 처분이 무효가 되지는 않습니다.
2. 공유재산 및 물품 관리법 제81조 및 시행령 제81조 (변상금 부과)​: 공유재산(국가나 지방자치단체 소유의 재산)을 대부나 사용·수익 허가 없이 무단으로 점유하거나 사용·수익한 자에게는 정상적인 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 규정합니다. 이 변상금은 무단 점유에 대한 징벌적 의미를 가지며, 처분청의 재량이 허용되지 않는 '기속행위'로 보아 재량권 일탈·남용 문제는 발생하기 어렵습니다.
3. 민법 제652조 (묵시의 갱신 배제)​: 임대차 계약이 기간 만료 후에도 당사자가 이의를 제기하지 않고 계속된 경우 묵시적으로 갱신된 것으로 보는 조항입니다. 그러나 법원은 행정처분의 부관(예: 사용 허가 조건)에는 민법상 묵시의 갱신에 관한 조항이 유추 적용되지 않는다고 보았습니다. 즉, 공유재산 사용 허가는 일반 민간 계약과 달리 행정법의 원칙에 따라 판단되므로, 사용 허가 기간이 만료되면 더 이상 정당한 점유 권원이 없다고 보는 것입니다.

참고 사항

공공시설 운영 계약 기간이 만료될 경우, 계약 내용에 따라 시설물 인수인계나 원상회복 의무를 성실히 이행해야 합니다. 설령 인수인계나 시설물 소유권에 대한 분쟁이 발생하더라도, 사용 허가 기간이 명확히 만료된 후 무단으로 시설을 계속 점유하는 것은 법적으로 정당한 권원으로 인정받기 어렵습니다. 특히 공유재산의 무단 점유에 대한 변상금은 정상적인 사용료에 가산금이 붙어 부과되며, 이는 징벌적인 성격이 강해 재량으로 감면되기 어렵습니다. 계약 종료 통보를 받았다면, 새로운 계약이 체결되지 않는 한 정해진 기간 내에 시설에서 퇴거하고 의무를 이행하는 것이 중요합니다. 행정처분에 대한 불복 절차 고지 누락은 처분 자체를 무효화하는 사유가 아니라, 불복 기간을 연장할 뿐임을 인지해야 합니다. 따라서 계약 기간 만료 전에 인수인계 및 원상회복 절차에 대해 관리 주체와 충분히 협의하고, 이견이 있다면 법률 전문가의 도움을 받아 해결책을 모색해야 합니다.