행정
이 사건은 국토교통부장관이 화성시 일원을 공공주택지구로 지정한 처분에 대해, 해당 지역의 토지 소유자와 거주자들이 재량권 일탈 및 남용을 주장하며 처분 취소를 구한 소송입니다. 원고들은 주택 수요 예측 오류, 개발제한구역 해제로 인한 환경 훼손, 그리고 재산권 침해를 주된 이유로 들었습니다. 법원은 피고인 국토교통부장관이 공공주택지구 지정 시 지역 여건과 주택 수요를 충분히 고려했으며, 이익형량에 어떠한 하자도 없다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
국토교통부장관은 2018년 12월 31일 화성시 C, D, E 일원 약 74만 제곱미터를 B 공공주택지구로 지정하고 한국토지주택공사를 공공주택사업자로 지정했습니다. 이에 해당 지역의 토지 소유자와 거주자들(원고들)은 이 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다. 원고들은 ▲화성시 F생활권의 주택 수요 예측이 실제보다 훨씬 많게 이루어졌고, 주변에 미분양 아파트가 많으며, 입지 조건도 좋지 않아 공공주택사업의 필요성이 없다고 주장했습니다. ▲또한, 공공주택지구의 대부분이 개발제한구역이며 환경적 보존 가치가 높은 지역임에도 사업을 강행하는 것은 돌이킬 수 없는 환경 훼손을 야기할 것이라고 주장했습니다. ▲마지막으로, 개발제한구역 지정으로 이미 재산권 행사에 제약을 받아왔는데, 공시지가를 기준으로 한 감정평가액으로 보상받는 것은 재산권을 침해하는 것이라고 주장했습니다.
국토교통부장관의 공공주택지구 지정 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지에 대한 여부입니다. 이는 해당 지역의 주택 수요, 입지 여건, 환경적 가치, 그리고 토지 소유자들의 재산권 침해 정도를 종합적으로 고려하여 결정되었습니다.
원고들의 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.
법원은 피고 국토교통부장관이 이 사건 공공주택지구 지정 처분을 할 때 해당 지역의 입지 여건 및 주택 수요 등을 충분히 고려했으며, 이익형량 과정에서 고려해야 할 사항을 누락하거나 정당성과 객관성이 결여된 부분이 없다고 판단했습니다. 따라서 이 사건 처분이 형량에 하자가 있어 위법하다고 보기 어렵다며 원고들의 주장을 받아들이지 않고 기각했습니다.
구 공공주택 특별법 제6조 제5항은 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정할 때 해당 지역의 주택 수요와 지역 여건 등을 종합적으로 고려해야 한다고 규정합니다. 이는 행정청에 비교적 광범위한 형성의 자유(재량권)를 부여하지만, 이 재량권은 무제한적이지 않으며 공익과 사익, 공익 상호간 및 사익 상호간을 정당하게 비교·교량하는 '이익형량'의 원칙에 따라야 합니다. 만약 행정청이 이익형량을 전혀 하지 않거나, 마땅히 고려해야 할 사항을 누락하거나, 이익형량이 정당성과 객관성을 결여한 경우 그 행정계획 결정은 '형량의 하자'가 있어 위법하게 됩니다 (대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조). 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제19조 제1항 제2호에 따른 도시기본계획은 도시계획 입안의 지침으로서 장기적인 개발 방향을 제시할 뿐, 그 자체로 대외적 구속력을 갖지 않습니다. 따라서 도시기본계획의 내용이 장래에 실현되지 않았다 하더라도, 이를 전제로 수립된 개별 행정계획의 효력이 소급하여 좌우된다고 볼 수 없습니다 (대법원 2002. 10. 11. 선고 2000두8226 판결 등 참조). 개발제한구역법 제3조 제2항, 동법 시행령 제2조 제3항 제1호, 그리고 구 공공주택 특별법 제22조 제2항 및 공공주택 특별법 시행령 제18조 제1호에 따르면, 개발제한구역의 지정 및 해제 시에는 자연환경 여건 외에도 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 특히 환경평가등급 1, 2등급지라도 농림축산식품부와의 협의가 완료되거나 대상지의 정형화를 위하여 불가피한 경우 등 일정한 조건이 충족되면 개발제한구역 해제 대상에 포함될 수 있습니다. 구 공공주택 특별법 제27조 제1항은 공공주택지구 지정 및 고시가 이루어지면 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정합니다. 이는 공익사업 시행자에게 토지 등을 수용할 수 있는 공법상 권리를 부여하는 행정처분이며, 이로 인해 토지 소유자들은 그들의 의사와 무관하게 토지 등이 수용되는 불이익을 받을 수 있습니다. 그러나 이때는 관계 법령에 따라 토지, 지상물, 영업 및 이주와 관련하여 정당한 보상이 이루어져야 하며, 보상은 수용 당시의 시가를 기준으로 하되 개발이익이 포함되지 않은 금액으로 산정됩니다 (대법원 1995. 12. 5. 선고 95누4889 판결 등 참조).
행정계획의 적법성을 다툴 때는 관련 법령에 따른 재량권 행사 여부와 공익과 사익 간의 이익형량이 제대로 이루어졌는지에 집중해야 합니다. 주택 수요 예측의 정확성은 중요한 쟁점이 될 수 있으나, 도시기본계획은 장기적 관점에서 수립되므로 단기적 미분양 물량이나 현재 인구수만으로 위법성을 주장하기는 어렵습니다. 특히 광역 교통망 확충 등 미래 개발 계획이 있으면 주택 수요 증가가 예상됩니다. 개발제한구역 해제 시 환경평가등급이 높은 지역이라도, 농림축산식품부 협의, 대상지 정형화 등의 예외 규정에 해당하면 해제가 가능하며, 법정보호종 서식의 경우 보호대책이나 이주대책이 수립되면 개발이 허용될 수 있습니다. 공익사업으로 인한 토지 수용은 개인의 재산권 침해에 해당하지만, 공익이 사익보다 현저히 크다고 판단되면 허용됩니다. 보상금은 공익사업법에 따라 정당하게 지급되어야 하며, 이때 개발이익이 배제된 수용 당시의 시가를 기준으로 산정됩니다. 행정계획에 대한 불복 소송은 '형량의 하자' 유무, 즉 이익형량을 전혀 하지 않았거나 고려 대상을 누락하거나 형량이 부당했는지 여부가 핵심 쟁점임을 이해해야 합니다.
