행정
원고인 주식회사 A와 주식회사 B는 조달청과의 다수공급자계약 체결 과정에서 세금계산서의 수량과 단가를 삭제하고 거래명세서 단가를 실제보다 부풀려 제출하는 방식으로 가격 자료를 조작했습니다. 이에 조달청장은 원고들에게 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따라 2년간의 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고들은 자신들의 행위가 부정한 행위에 해당하지 않으며 국가에 손해도 끼치지 않았고 면책 사유가 있다고 주장하는 한편 처분이 재량권 남용에 해당한다고 다퉜습니다. 법원은 원고들의 행위가 '사기 그 밖의 부정한 행위'에 해당하고 국가에 손해를 발생시켰음을 인정했지만, 조달청장이 손해액 10억 원 이상이라는 기준을 충족하지 못했음에도 2년간 입찰 자격을 제한한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 판단하여 해당 처분을 취소했습니다.
원고인 주식회사 A와 주식회사 B는 2011년부터 2015년까지 조달청과 C 물품에 대한 다수공급자계약을 체결했습니다. 2015년 11월, 조달청은 경찰의 수사 협조 요청에 따라 C 물품의 계약 업체에 대한 특별감사를 실시했습니다. 이 감사 과정에서 원고들이 계약 체결 시 제출한 가격 자료에 조작이 있었음이 밝혀졌습니다. 원고들은 세금계산서의 수량과 단가를 임의로 삭제하고, 실제보다 2~4배 높은 단가를 기재한 허위 거래명세서를 제출했으며, 가격총괄표 등 다른 자료도 이에 맞춰 허위로 작성했습니다. 조달청은 이러한 행위가 구 국가계약법상 '사기 그 밖의 부정한 행위'에 해당하며 국가에 10억 원 이상의 손해를 끼쳤다고 판단했습니다. 이에 따라 조달청장은 2016년 6월 9일 원고들에게 2년간(2016년 6월 17일부터 2018년 6월 16일까지)의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸고, 원고들은 이 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했습니다.
원고들이 세금계산서의 수량과 단가를 삭제하고 거래명세서 단가를 부풀려 제출한 행위가 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제17호의 '사기 그 밖의 부정한 행위'에 해당하는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 또한 원고들의 행위로 인해 국가에 손해가 발생했는지 여부와 특히 수요기관이 설계용역 대가를 이중으로 부담했는지, 영업활동비 및 운반비가 가격에 합당하게 포함되었는지 등이 논란이 되었습니다. 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 단서에 따른 면책 사유가 존재하는지 여부도 다툼의 대상이었습니다. 마지막으로 조달청장이 원고들에게 내린 2년간의 입찰참가자격 제한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분인지 여부가 주요 쟁점이었습니다. 특히 법 시행규칙상 손해액 10억 원을 기준으로 하는 제재 기간 산정의 적정성이 핵심이었습니다.
피고(조달청장)가 2016년 6월 9일 원고들에게 내린 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분을 취소한다. 소송비용은 피고가 부담한다.
법원은 원고들이 조달청과의 다수공급자계약 체결 과정에서 세금계산서의 수량과 단가를 임의로 삭제하고 실제 거래 단가보다 높은 허위 거래명세서를 제출한 행위는 구 국가계약법 시행령상 '사기 그 밖의 부정한 행위'에 해당한다고 판단했습니다. 또한 이러한 행위로 인해 수요기관이 설계용역 대가를 이중으로 부담하는 결과가 초래되었고 부풀려진 가격이 정당한 영업활동비를 초과하는 것이 명백하므로 국가에 손해가 발생했음을 인정했습니다. 계약 담당자가 제출된 자료의 허위 여부를 파악하기 어려웠으므로 피고의 심사가 불충분했다는 원고들의 주장 또한 받아들이지 않았습니다. 그러나 법원은 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분의 제재 기간이 손해액에 따라 달라지는 점에 주목했습니다. 특히 구 국가계약법 시행규칙 별표 2 제19호 가목은 국가에 10억 원 이상의 손해를 끼친 경우 1년 이상 2년 미만의 제한을, 10억 원 미만의 손해를 끼친 경우 6개월 이상 1년 미만의 제한을 규정합니다. 법원은 각 계약별 손해액을 개별적으로 판단해야 한다고 보았는데, 원고 주식회사 A의 경우 문제된 첫 번째 계약으로 인한 손해액이 10억 원을 넘지 않는다고 확인했습니다. 원고 주식회사 B의 경우 일부 계약의 손해액이 10억 원을 다소 초과하는 것으로 피고가 주장했지만, 피고가 산정한 '정당한 단가'가 원고들이 직접 납품할 때 발생하는 정당한 영업활동비 및 운반비용을 충분히 반영하지 못했다고 보았습니다. 따라서 피고가 제출한 자료만으로는 주식회사 B의 경우에도 손해액이 10억 원 이상이라고 단정하기 어렵다고 판단했습니다. 결론적으로 법원은 원고들에게 손해액이 10억 원 미만이거나 10억 원 이상으로 증명되지 않았음에도 2년간 입찰참가자격을 제한한 처분은 법 시행규칙의 기준을 위반한 것이며, 이는 피고의 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 판결했습니다.
이 사건은 주로 국가를 당사자로 하는 계약에 관련된 법규와 행정처분의 재량권 일탈·남용 원칙에 따라 판단되었습니다.
**1. 부정당업자 입찰참가자격 제한 사유:
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(법) 제27조 제1항은 사기 그 밖의 부정한 행위로 입찰, 낙찰 또는 계약의 체결, 이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 자 등에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한할 수 있음을 규정합니다. 원고들의 허위 가격 자료 제출 행위가 이 '부정한 행위'에 해당하는지가 주요 쟁점이었습니다.
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(법 시행령) 제76조 제1항 제17호는 구체적으로 '사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 자'를 입찰참가자격 제한 대상으로 명시하고 있습니다. 법원은 원고들의 행위가 여기에 해당한다고 판단했습니다.
**2. 부정당업자 제재 기간 기준:
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(법 시행규칙) 제76조 제1항 [별표 2] 제19호 가목은 '사기, 그 밖의 부정한 행위로 국가에 손해를 끼친 자'에 대하여 손해액 규모에 따라 제재 기간을 세분화하고 있습니다. 특히 '국가에 10억 원 이상의 손해를 끼친 자'에게는 1년 이상 2년 미만의 입찰참가자격 제한을, 10억 원 미만의 손해를 끼친 자에게는 6개월 이상 1년 미만의 제한을 규정합니다. 이 사건에서 법원은 조달청이 원고들에게 2년의 제한 처분을 내린 것이 각 계약별 손해액이 10억 원 이상이라는 요건을 충족하지 못했기에 재량권 남용에 해당한다고 판단하는 근거가 되었습니다.
**3. 복수의 위반 행위 시 제재 기준:
법 시행규칙 제76조 제3항은 '부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 [별표 2] 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그중 무거운 제한 기준에 따른다'고 규정하고 있습니다. 이는 여러 위반 행위가 있을 때 제재 기준을 어떻게 적용할지에 대한 지침입니다.
4. 다수공급자계약 제도:
조달사업에 관한 법률 제5조 제1항 및 같은 법 시행령 제7조의2 제1항, 제3항은 다수공급자계약 제도에 대한 정의와 절차를 규정하고 있습니다. 이 사건 계약이 다수공급자계약 방식이었으므로 해당 법리가 계약 체결 절차 및 가격 자료 제출의 중요성을 판단하는 데 고려되었습니다.
5. 행정재량권 일탈·남용 금지 원칙:
행정청이 법령에 따라 재량권을 행사할 때, 법의 한계를 벗어나거나 재량권의 목적에 반하게 행사해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 조달청장의 입찰참가자격 제한 처분이 손해액 산정의 오류로 인해 법 시행규칙의 재량준칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 판단했습니다. 재량준칙이 행정 관행으로 굳어진 경우 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 이에 구속되므로, 특별한 사정이 없으면 이를 위반한 처분은 위법하게 됩니다.
공공기관과의 계약에서 가격 자료를 제출할 때는 실제 거래 내용과 정확히 일치하는 객관적인 자료를 제출해야 합니다. 세금계산서, 거래명세서 등 증빙 자료를 임의로 수정하거나 허위로 작성하여 제출하는 행위는 '부정한 행위'로 간주되어 입찰참가자격 제한 등 심각한 불이익을 받을 수 있습니다. 유통 구조나 납품 방식의 차이로 인해 발생하는 추가 비용(설계용역비, 운반비, 영업활동비 등)이 계약 단가에 포함되어야 한다고 판단될 경우, 이러한 비용의 산출 근거를 투명하게 제시하고 계약 협상 과정에서 정당성을 소명해야 합니다. 단순히 가격 자료를 조작하여 제출하는 방식으로는 정당성을 인정받기 어렵고 오히려 불이익을 초래할 수 있습니다. 부정당업자 제재 처분은 위반 행위의 종류와 국가에 끼친 손해액 규모에 따라 제재 기간이 달라지므로, 손해액 산정 기준과 관련 법규를 면밀히 검토해야 합니다. 특히 손해액이 특정 금액(예: 10억 원)을 초과하는지에 따라 제재 기간이 크게 달라질 수 있으므로, 행정청의 손해액 산정이 적절한지 여부를 주의 깊게 살펴보아야 합니다. 행정청의 처분이 재량권을 일탈·남용했는지 여부는 구체적인 사안의 위법성 정도, 관련 법규의 재량준칙 준수 여부, 그리고 처분이 비례의 원칙에 부합하는지 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 행정청 내부의 재량준칙이라도 오랫동안 반복적으로 시행되어 형성된 행정관행이 있다면 행정청은 자기 구속을 받으므로, 이러한 기준에 반하는 처분은 위법할 수 있습니다.
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