충청남도 문화재 보존지역 건축 불허가 취소 사건

원고는 도지정문화재 보존지역 내 토지에 사무실 신축 허가를 신청했으나, 피고인 충청남도지사는 문화재 경관에 영향을 미칠 우려가 있다며 이를 불허했습니다. 원고는 이에 불복하여 소송을 제기했고, 1심에서는 승소했지만 2심에서 최종 패소했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 충청남도 공주시 일대 도지정문화재 보존지역 내 산림을 소유하고 있으며, 사무실 신축 허가를 신청했다가 거부된 당사자.
• 피고 충청남도지사: 충청남도의 도지정문화재 보존 및 관리를 담당하며, 원고의 건축 허가 신청을 불허한 행정기관의 장.

분쟁 상황

원고 A는 2019년 2월 공주시 소재 도지정문화재 C 절터로부터 209m 떨어진 역사문화환경 보존지역 1구역에 위치한 토지에 산림 관리를 위한 사무실 신축(건축면적 45㎡, 최고높이 4.55m) 및 진출입로 개설(길이 약 100m, 폭 약 4m 이상) 허가를 신청했습니다. 이 신청에는 최고 7.35m의 절토 및 최고 5.38m의 성토, 3m 보강토 옹벽 설치 등이 수반될 계획이었습니다. 그러나 피고인 충청남도지사는 2019년 5월 충청남도 문화재 보호 조례 제28조에 따라 '과도한 성절토로 인해 문화재 경관에 영향을 미칠 것'이라는 충청남도 문화재위원회의 심의 결과를 바탕으로 허가를 불허했습니다. 원고는 이 사건 신청지가 C 절터에서 육안으로 보이지 않고 기존 지형 변화가 크지 않아 경관에 영향을 주지 않으며, 피고가 이전에 더 가까운 곳에 건물 신축을 허가한 적이 있어 비례 및 평등 원칙에 반한다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

도지정문화재 보존지역 내 건축 행위 허가 불허 처분이 재량권을 일탈·남용하거나 비례 및 평등의 원칙에 위배되는지 여부.

법원의 판단

항소법원은 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각했습니다. 즉, 충청남도지사의 건축 허가 불허 처분은 적법하다고 보았습니다.

결론

법원은 문화재 보존이라는 공익이 원고의 재산권 제한이라는 사익보다 중요하며, 문화재위원회의 전문적 판단과 허용기준에 따른 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이 아니라고 판단했습니다. 인근 주택과의 형평성 주장도 과거의 기준이나 지정 전 건축물이라는 점에서 인정되지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

문화재 보호와 관련된 행정 처분은 여러 법률과 원칙에 따라 이루어집니다. 이 사건에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 문화재보호법 제3조 (문화재 보존의 원칙)​: 문화재의 보존·관리 및 활용은 '원형유지'를 기본 원칙으로 합니다. 이는 문화재 자체뿐만 아니라 그 주변의 자연경관이나 역사적·문화적 가치가 뛰어난 '역사문화환경'까지 포함하는 광범위한 개념입니다. 법원은 원고의 신청지 개발 행위가 C 절터 및 그 주변의 역사문화환경 원형 보존에 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 보았습니다.

• 문화재보호법 제13조 (역사문화환경 보존지역 지정 및 행위기준 고시)​: 시·도지사는 지정문화재의 역사문화환경을 보호하기 위해 문화재 외곽경계로부터 500m 범위 내에서 보존지역을 지정하고, 해당 지역에서의 건축 등 행위 기준을 조례로 정하여 고시해야 합니다. 이 사건 신청지는 C 절터 역사문화환경 보존지역 중 '1구역'에 해당하여, 문화재위원회의 개별 심의를 거치는 엄격한 기준이 적용되었습니다.

• 문화재보호법 제35조 제1항 제2호 및 시행령 제21조의2 제2항 (보존지역 내 행위 허가)​: 국가지정문화재(이 사건은 도지정문화재이므로 유사한 지방 조례가 적용됨)의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위, 특히 역사문화환경 보존지역에서 해당 문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치·증설하는 행위는 문화재청장(또는 시·도지사)의 허가를 받아야 합니다. 원고의 사무실 신축 및 진출입로 개설 계획은 이러한 허가 대상 행위에 해당했습니다.

• 문화재보호법 제36조 제1항 (허가 기준)​: 문화재 보존과 관리에 영향을 미치지 아니하고, 역사문화환경을 훼손하지 않으며, 문화재 기본계획에 맞을 경우에만 허가를 받을 수 있습니다. 이 허가 기준은 그 판단의 여지가 상당한 '불확정 개념'으로 규정되어 있어, 문화재 관련 행정청의 재량권이 넓게 인정됩니다.

• 비례의 원칙: 행정 처분은 공익 달성을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 공익과 사익을 균형 있게 고려해야 합니다. 법원은 문화재는 국가적·민족적 유산으로서 한번 훼손되면 회복이 매우 어렵거나 불가능하고 막대한 비용이 수반된다는 점을 강조했습니다. 따라서 문화재 보존 및 역사문화환경 유지라는 공익이 원고의 재산권 제한이라는 사익보다 작지 않으므로, 이 사건 처분이 과도한 재산권 침해에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

• 평등의 원칙 및 자의금지의 원칙: 유사한 상황에 있는 자들을 합리적인 이유 없이 차별해서는 안 된다는 원칙입니다. 원고는 이전에 허가된 인근 건축 사례를 들어 평등 원칙 위배를 주장했습니다. 그러나 법원은 기존 주택들이 대부분 문화재 지정 이전 또는 더 엄격한 현행 허용기준이 적용되기 이전에 건축된 것들이며, 현재는 더욱 엄격한 기준으로 불허하고 있음을 들어 평등 원칙 위반이 아니라고 보았습니다. 또한, 이 사건 허가가 향후 인근 지역의 난개발로 이어져 문화재 환경을 누적적으로 악화시킬 가능성을 고려할 때, 피고의 처분이 자의적이라고 보기도 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

문화재 주변 토지 구매 시에는 해당 지역의 문화재 관련 규제 내용을 반드시 확인해야 합니다. 문화재 보존지역 내에서는 건축 행위가 엄격히 제한될 수 있으며, 개발 가능성에 대한 충분한 사전 조사가 필요합니다. 문화재 보존지역 내에서 건축 허가 등 행위를 신청할 경우, 해당 문화재의 역사적·경관적 가치를 훼손하지 않는 범위 내에서 계획을 수립해야 합니다. 특히 대규모 절토나 성토가 수반되는 공사는 문화재 경관에 미치는 영향이 크다고 판단될 수 있습니다. 문화재위원회 심의 결과는 행정청의 처분에 있어 중요한 근거가 되므로, 심의 과정에서 제시되는 의견들을 면밀히 검토하고 반영할 필요가 있습니다. 위원회의 전문적 판단은 특별한 사정이 없는 한 존중됩니다. 과거에 허가된 유사 사례가 있더라도, 문화재 보존 기준이나 관련 법규는 시간이 지나면서 더욱 강화될 수 있으며, 개별 심의를 통해 사안별로 판단이 달라질 수 있음을 인지해야 합니다. 누적적인 개발 행위가 문화재 주변 환경에 미칠 장기적인 악영향도 고려될 수 있습니다. 문화재 경관은 단순한 '조망' 여부를 넘어 문화재의 역사적, 예술적, 학문적, 경관적 가치를 포함하는 '전체적인 조화'를 의미합니다. 따라서 직접 보이지 않는다고 해서 경관 훼손이 없다고 단정하기는 어렵습니다.