건축/재개발 · 행정
축사 건축을 신청한 원고 A가 공주시장으로부터 환경 오염 및 주민 피해를 이유로 불허가 처분을 받자 이의 취소를 요구했으나 법원은 공주시장의 처분이 정당하다고 판단하여 원고의 항소를 기각한 사건입니다. 법원은 주변 환경과의 조화와 주민들의 생활 환경 보호라는 공익적 관점에서 행정청의 불허가 처분 재량권 행사가 적법하다고 보았습니다.
원고 A는 약 100마리의 소를 사육하는 축사를 건축하기 위해 공주시장에게 건축 허가를 신청했습니다. 그러나 공주시장은 축사 밀집으로 인한 악취, 해충 발생, 주민들의 식수원 오염 가능성, 소음 등 환경 피해 및 주변 주민들의 생활 환경에 미칠 부정적인 영향을 이유로 건축 불허가 처분을 내렸습니다. 원고 A는 축사 내에 1.2m 높이의 콘크리트 옹벽 퇴비장과 비가림 시설을 설치하여 분뇨 및 오수 유출을 방지하고 주기적인 소독과 방역으로 악취 및 해충에 대비하며 하천과의 사이에 10m 높이의 제방이 있어 오염 물질 유출을 막을 수 있다고 주장하며 불허가 처분의 취소를 요구했습니다. 하지만 법원은 이러한 시설로도 장마철이나 집중호우 시의 분뇨 및 오수 유출을 효과적으로 방지하기 어렵고 특히 축사 악취 피해를 막기에 불충분하며 지하 침출 오수가 하천으로 흘러들어갈 가능성도 충분하다고 보아 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. 이 사건 신청지는 음식점으로부터 약 240m, 주택이 10채 이상 있는 마을로부터 약 570m, 주택이 40채 이상 있는 마을로부터 약 670m 거리에 위치해 있었습니다. 또한 공주시는 2017년 12월 12일 민원조정위원회에서 논의된 축사 건축 허가 신청 24건 중 21건을 불허가했고 2018년 9월 18일 민원조정위원회에서 논의된 8건(이 사건 신청 포함)을 모두 불허가하는 등 환경 오염과 주민 피해를 우려하여 축사 건축 허가 신청을 점점 엄격하게 심사하는 추세였습니다.
행정청이 축사 건축 허가를 신청할 때 환경 오염 및 주변 주민들의 생활 환경 피해 우려를 이유로 불허가 처분을 내린 것이 정당한 재량권 행사인지, 그리고 해당 처분이 이유 제시 의무를 제대로 이행했는지 여부가 주요 쟁점이었습니다.
법원은 원고의 항소를 기각하고 제1심 판결이 정당하다고 판단했습니다. 결과적으로 공주시장이 원고에게 내린 건축 불허가 처분은 적법한 것으로 확정되었습니다.
법원은 축사 신축으로 인해 발생할 수 있는 악취, 해충, 수질 오염, 소음 등 환경 피해와 주변 주민들의 생활 환경 및 건강에 미칠 악영향을 고려할 때, 공주시장의 건축 불허가 처분이 공익을 위한 정당한 재량권 행사라고 결론 내렸습니다. 또한 처분서에 구체적인 법령이 명시되지 않았더라도 그 이유를 충분히 알 수 있었다면 이유 제시 의무를 위반한 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다.
이 사건은 주로 다음과 같은 법령과 법리에 따라 판단되었습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항: 이 법령은 개발행위 허가의 기준에 대해 규정하고 있습니다. 특히 개발행위가 주변 지역의 토지 이용 실태나 주변 환경과 조화를 이루는지, 수질 오염·소음 등 환경 오염·위해 발생 우려가 없는지 등을 종합적으로 고려하도록 하고 있습니다. 이 사건에서 법원은 축사 신축이 이러한 기준에 저촉되어 주변 환경에 피해를 줄 우려가 있다고 판단했습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (처분의 이유 제시): 행정청이 처분을 할 때에는 그 근거와 이유를 명확하게 제시해야 합니다. 원고는 피고가 처분 당시 구체적인 근거 법령을 명시하지 않았다고 주장했으나, 법원은 축사 밀집, 악취, 해충, 식수원 오염, 소음 등의 이유가 충분히 제시되어 원고가 처분의 근거를 알고 불복 절차를 진행하는 데 지장이 없었다고 보아 적법한 이유 제시로 인정했습니다.
대법원 판례 (2006. 10. 13. 선고 2005두10446 판결 및 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등): 행정청이 처분 당시 구체적인 근거 법령을 명시하지 않았더라도 처분서에 기재된 내용, 관련 법령, 처분에 이르는 전반적인 과정을 종합하여 당사자가 어떤 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었다면 그 처분이 위법하다고 볼 수 없다는 법리가 적용되었습니다.
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 및 관련 조례 (충청남도 공주시 조례 제1142호): 이 법률과 조례는 가축 사육 제한 구역 지정 및 거리 제한에 관한 사항을 규정합니다. 이 사건 신청 시점에는 개정 전 조례가 적용되어 주거 밀집 지역으로부터 400m 거리 제한을 받았으나, 개정된 조례(2017. 12. 8. 시행)에서는 제한 거리가 1,000m로 확장되었습니다. 비록 원고의 신청에는 개정된 조례가 직접 적용되지 않았지만, 법원은 이처럼 조례가 강화된 것은 축사가 들어설 경우 환경 오염과 주민 피해의 가능성이 높으므로 제한의 필요성이 있음을 뒷받침하는 근거가 된다고 보았습니다.
행정청의 재량권: 건축 허가는 공익적 고려 사항을 종합하여 판단하는 행정청의 재량행위에 속합니다. 따라서 환경 오염이나 주민 건강 등의 공익적 위험이 크다고 판단될 경우 행정청은 건축 허가를 불허할 재량권을 가집니다.
축사 등 환경 오염 가능성이 높은 시설의 건축 허가를 신청할 때는 주변 지역의 토지 이용 실태, 환경 오염 가능성, 주민들의 생활 환경에 미칠 영향 등을 면밀히 검토해야 합니다. 행정기관은 공익적 판단에 따라 건축 허가를 제한할 수 있는 재량권을 가지며 환경 오염 방지 및 주민 건강 보호는 중요한 공익으로 고려됩니다. 허가 신청 시 제출하는 환경 오염 방지 대책은 그 실효성이 충분히 검증되고 입증될 수 있어야 합니다. 불허가 처분을 받았을 때 행정청이 제시한 이유가 구체적인 법령 조항을 언급하지 않았더라도 그 내용만으로도 불허가 사유를 충분히 납득할 수 있는 경우라면 적법한 이유 제시로 인정될 수 있습니다. 지역 조례의 개정으로 가축 사육 제한 구역이 확장되는 등 환경 규제가 강화되는 추세라면 비록 신청 시점에는 개정 전 조례가 적용된다 하더라도 강화된 조례의 취지가 판단에 영향을 미칠 수 있습니다. 주변에 주거 밀집 지역, 음식점, 하천 등 환경 오염에 취약하거나 주민 생활과 밀접한 시설이 있다면 허가가 어려울 가능성이 높습니다.
