행정
행정안전부장관이 새만금 제1호 방조제 구간을 전라북도 부안군에, 제2호 방조제 구간을 전라북도 김제시에 귀속시키는 결정을 하자, 원고 부안군수가 이 결정 중 제2호 방조제 구간을 김제시로 귀속시킨 부분의 취소를 구한 사건입니다. 대법원은 행정안전부장관의 매립지 관할 귀속 결정은 폭넓은 재량권에 해당하며, 이 사건 결정이 관련 이익들을 종합적으로 고려하여 비교·형량한 것이므로 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
새만금 개발사업은 전라북도 부안군, 김제시, 군산시 일원에 걸쳐 세계 최장 방조제를 축조하고 내부를 매립하는 국가사업입니다. 총 33.9km의 방조제 중 제1호 방조제(4.7km)는 1998년 12월 30일에, 제2호 방조제(9.9km)는 2009년 12월경에 준공되었습니다. 농림축산식품부장관은 2013년 3월 12일 행정안전부장관에게 지방자치법 제4조 제4항에 따라 새만금 제1, 2호 방조제 구간 매립지의 관할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청했습니다. 행정안전부 소속 중앙분쟁조정위원회는 2015년 10월 26일, 제1호 방조제는 부안군, 제2호 방조제는 김제시에 귀속시키는 의결을 했고, 행정안전부장관은 2015년 11월 13일 이를 결정하고 관련 지자체에 통보했습니다. 이에 부안군수는 2015년 11월 27일 대법원에 이 사건 결정 중 제2호 방조제 부분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 부안군수는 특히 제2호 방조제와 인접한 국제협력용지를 관광·레저용지와 함께 부안군이 관리하는 것이 효율적이며, 현재 제2호 방조제가 김제시와 바다로 단절되어 있고, 만경강과 동진강이 경계 역할을 할 수 없으며, 김제시 귀속 시 동서로 50km에 달하는 긴 형상으로 행정서비스 제공이 어렵고, 새만금 사업으로 부안군 어민들이 가장 큰 피해를 입었으므로 제2호 방조제는 부안군의 관할이 되어야 한다고 주장했습니다.
행정안전부장관의 새만금 방조제 매립지 관할 지방자치단체 결정이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분인지 여부
대법원은 원고 부안군수의 청구를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담하도록 판결했습니다.
대법원은 행정안전부장관이 새만금 제1호 및 제2호 방조제 구간의 관할 지방자치단체를 결정한 것에 재량권 일탈이나 남용의 위법이 없다고 보아 원고 부안군수의 청구를 최종적으로 받아들이지 않았습니다.
이 사건의 핵심은 '지방자치법 제4조 제4항'에 근거하여 행정안전부장관이 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때 가지는 재량권의 범위와 그 행사의 적법성입니다.
1. 지방자치법 제4조 제4항의 입법 취지 및 재량권: 2009년 4월 1일 개정된 지방자치법 제4조는 행정안전부장관이 매립지의 관할을 결정하도록 하는 제도를 신설했습니다. 이는 종래 해상경계선만을 기준으로 하던 관습법적 효력을 제한하고, 행정안전부장관과 그 소속 위원회에 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 폭넓은 '형성적 재량'을 부여하는 것으로 해석됩니다.
2. 재량권 행사의 한계: 이러한 재량권은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 모든 이익을 종합적으로 고려하여 비교·형량해야 하는 제한을 가집니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않았거나, 반드시 포함되어야 할 사항을 누락했거나, 이익형량을 했지만 정당성이나 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아 위법한 결정이 될 수 있습니다.
3. 재량권 행사 시 고려해야 할 일반적인 사항 (대법원 2013두73 판결 참조):
공유수면 매립지의 관할 지방자치단체 결정은 행정안전부장관에게 폭넓은 재량권이 부여되어 있습니다. 과거 해상경계선 기준이 관습법적 효력을 가졌던 것과 달리, 지방자치법 개정 이후에는 그 효력이 제한됩니다. 매립지 관할 결정 시에는 매립지 내 토지이용계획과 인접 지역과의 유기적인 관계, 매립지와 인근 지자체의 연결 형상, 연접 관계 및 거리, 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물을 통한 합리적인 경계 설정 여부, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반 시설 설치 및 관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 대처 능력 등 행정의 효율성, 교통 관계 및 외부 접근성 등을 고려한 주민들의 생활 및 생업 편리성, 매립으로 인한 인근 지자체와 주민들의 해양 접근성 상실에 대한 연혁적, 현실적, 경제적 이익, 그리고 전체 매립사업 계획 및 구역별 토지이용계획 등을 종합적으로 고려하여 전체적인 관할 구도의 틀에 어긋나지 않도록 결정되었는지 여부가 중요하게 작용합니다. 이러한 여러 요소들을 종합적으로 비교·형량하여 결정이 이루어졌다면 재량권 일탈·남용으로 보지 않을 가능성이 높습니다. 특히, 이미 대법원 판결 등으로 전체 매립지역에 대한 합리적인 관할 구획의 큰 틀이 제시된 경우에는, 그 이후에 관할 귀속 결정에 고려해야 할 상황이 변경되었다는 특별한 사정이 없다면, 기존 판결의 취지에 따른 결정이 정당성을 가질 수 있습니다.
