전선 제조사들의 담합 행위와 과징금 산정 논란 사건

이 사건은 전선 제조 회사들이 한국전력공사의 전력선 구매 입찰에서 담합 행위를 벌인 것에 대해 공정거래위원회가 시정명령과 과징금 납부명령을 내리자, 회사들이 이에 불복하여 취소를 구한 사건입니다. 대법원은 자진신고로 인한 과징금 감면처분의 법적 성격, 담합 행위의 연속성 판단 기준, 담합의 종료 시점, 그리고 담합 참여자의 관련매출액 산정 방식 등 주요 쟁점에 대한 법리를 명확히 하여 원심 판결을 일부 파기환송하거나 소를 각하했습니다.

관련 당사자

• 넥상스코리아 주식회사 외 다수 전선 제조 회사들: 한국전력공사의 전력선 구매 입찰에서 담합 행위를 하여 공정거래위원회로부터 시정명령 및 과징금 부과 처분을 받은 회사들입니다.
• 공정거래위원회: 전선 제조 회사들의 담합 행위를 적발하고 시정명령 및 과징금을 부과한 기관입니다.
• 한국전력공사(한전): 전력선 구매 입찰을 실시하여 담합 행위의 대상이 된 기관입니다.
• 사단법인 한국전선공업협동조합(전선조합): 담합 합의 이행을 위한 권한을 부여받아 물량 배분 등을 실행한 기관입니다.

분쟁 상황

여러 전선 제조 회사들은 1998년부터 2006년까지 매년 한국전력공사가 실시하는 전력선 구매 입찰에서 서로 합의하여 입찰 가격과 물량 배분을 조작했습니다. 공정거래위원회는 이러한 행위를 담합으로 보고 시정명령과 과징금 납부명령을 내렸습니다. 이에 회사들은 자신들에게 부과된 과징금 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했는데, 주로 다음과 같은 점들을 다퉜습니다. 첫째, 과징금 감면 처분을 받은 넥상스코리아 주식회사의 경우, 어떤 처분을 취소 소송의 대상으로 삼아야 하는지가 문제가 되었습니다. 둘째, 1998년 담합 합의와 2000년 이후 담합 합의가 중간에 1999년 경쟁 입찰이 있었다는 이유로 단절된 것으로 보아 1998년 합의에 대한 처분 시효가 지났는지 여부가 쟁점이었습니다. 셋째, 담합 행위가 언제 최종적으로 종료되었는지에 따라 과징금 부과 기준을 정하는 고시의 적용 여부가 달라지므로, 그 종료 시점을 명확히 하는 것이 중요했습니다. 넷째, 담합에 참여하여 물량을 배정받았으나 이를 다시 반납한 주식회사 디케이씨에 대해 공정거래위원회가 관련매출액을 산정하여 과징금을 부과한 것이 정당한지 여부도 다툼의 대상이 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 자진신고 감면을 받은 경우 최초 과징금 처분과 감면 처분 중 어떤 것이 취소 소송의 대상이 되는지 여부입니다. 둘째, 장기간에 걸친 여러 번의 담합 합의가 중간에 경쟁 입찰이 있었다는 이유로 단일한 공동행위로 볼 수 없어 처분 시효가 지났다고 볼 수 있는지 여부입니다. 셋째, 담합 행위의 종료 시점을 언제로 보아야 하는지이며, 이는 과징금 부과기준율(고시) 적용에 영향을 미칩니다. 넷째, 입찰 담합에 참여하여 물량을 배분받았다가 반납한 회사에 대해 관련매출액을 인정하고 과징금을 부과하는 것이 적법한지 여부입니다.

법원의 판단

대법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 원고 넥상스코리아 주식회사에 대한 선행 과징금 납부명령(13억 8천만원) 취소 부분은 파기하고 소를 각하했습니다. 이는 선행 처분이 자진신고 감면 처분(6억 5천4백만원 감액)에 흡수되어 소멸했다고 보았기 때문입니다.
2. 원심이 넥상스코리아 주식회사의 후행 감면 처분 취소 소송을 부적법하다고 판단한 부분을 파기하고 서울고등법원에 환송했습니다. 후행 감면 처분이 최종적인 종국적 처분으로서 항고소송의 대상이 된다고 판단했습니다.
3. 원고 대원전선 등 19개사의 패소 부분 및 원고 주식회사 디케이씨에 대한 피고 패소 부분을 파기하고 서울고등법원에 환송했습니다. 이는 1998년 담합 합의는 2000년 이후 합의와 단절되어 처분 시효가 지났다고 보았으며, 담합 행위의 종료 시점은 물량 배분이 완료된 시점보다는 담합 중단 선언 시점 또는 입찰 계약 체결일로 보아야 하여 옛 과징금 고시(상한 5%)를 적용해야 한다고 판단했습니다. 또한, 주식회사 디케이씨가 배분받은 물량을 반납했더라도 관련매출액이 인정될 수 있으며, 공정거래위원회의 관련매출액 산정이 재량권 일탈·남용이 아니라고 보았습니다.
4. 원고 극동전선 주식회사 및 주식회사 디케이씨의 상고와 피고의 원고 극동전선 주식회사에 대한 상고는 모두 기각했습니다.

결론

이 판결은 공정거래법상 부당 공동행위에 대한 과징금 처분 관련 쟁점들에 대해 중요한 법리를 제시했습니다. 특히, 자진신고 감면 제도의 실질적인 효력, 장기 담합 행위의 연속성 판단 기준, 담합의 종료 시점과 그에 따른 과징금 고시 적용의 적법성, 그리고 담합 참여자의 관련매출액 산정 방식에 대한 기준을 명확히 함으로써, 유사 사건에서 법 적용의 일관성과 예측 가능성을 높였습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (공정거래법) 제22조의2 (자진신고자 등에 대한 감면)​ 및 공정거래법 시행령 제35조 제3항: 자진신고자나 조사협조자에게 과징금 감면 처분을 한 경우, 이 감면 처분이 실제로 납부할 최종 과징금을 결정하는 '종국적 처분'이며, 그 이전에 내려진 최초 과징금 부과 처분은 '잠정적 처분'으로서 종국적 처분에 흡수되어 소멸한다는 법리가 적용됩니다. 따라서 취소소송은 종국적 처분을 대상으로 해야 합니다.
2. 공정거래법 제19조 제1항 제1호, 제3호 (부당한 공동행위의 금지)​: 가격결정 및 거래제한 등 부당하게 경쟁을 제한하는 합의를 금지합니다. 이 조항은 담합 행위의 법적 근거가 됩니다.
3. 부당한 공동행위의 단일성: 사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 번 합의했더라도, 단일한 의사로 동일한 목적을 수행하기 위해 단절 없이 계속 실행되었다면 전체를 하나의 부당한 공동행위로 봅니다. 그러나 이 사건에서는 1999년의 경쟁 입찰과 합의 내용의 상당한 변화 등을 근거로 1998년 합의와 2000년 이후 합의가 단절되었다고 판단하여 이 법리의 예외를 인정했습니다.
4. 구 공정거래법 제49조 제4항 (처분시효)​: 공정거래법 위반 행위에 대한 처분은 행위 종료일로부터 5년 이내에 이루어져야 합니다. 부당한 공동행위의 단절 여부는 처분 시효 판단에 중요한 영향을 미칩니다.
5. 부당한 공동행위의 종료 시점: 담합 행위의 종료 시점은 합의가 있었던 날이 아니라, 그 합의에 기반한 실행 행위가 최종적으로 종료된 날을 의미합니다. 입찰 담합의 경우 최종 입찰 계약 체결일 또는 담합 중단 선언 및 실제 경쟁 전환이 이루어진 날이 종료 시점이 될 수 있습니다. 이 종료 시점은 당시 시행 중이던 공정거래위원회의 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(과징금고시)​의 적용 기준율(예: 2007. 12. 31. 개정 전의 상한 5%와 개정 후의 상한 10%)을 결정하는 중요한 기준이 됩니다.
6. 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서 (관련매출액 산정)​: 입찰 담합과 유사한 행위의 경우 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있습니다. 이는 담합에 참여하여 직접적인 매출이 없거나 물량을 반납한 경우에도 계약금액을 기준으로 과징금을 부과할 수 있음을 전제로 합니다. 또한 과징금고시에는 입찰에 응찰하지 않았거나 탈락한 자에 대해 기본 과징금을 감액할 수 있다는 규정이 있어, 직접 참여하지 않은 자에 대해서도 과징금 부과 가능성을 예정하고 있습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 공정거래법상 자진신고를 통해 과징금 감면 처분을 받은 경우, 최초의 과징금 부과 처분은 최종 감면 처분에 흡수되어 소멸하므로, 행정소송을 제기할 때에는 최종적으로 감면된 과징금 액수를 포함한 감면 처분 자체를 대상으로 해야 합니다.
2. 장기간에 걸쳐 여러 차례 담합 합의가 있었던 경우라도, 중간에 경쟁이 활발히 이루어지는 등 합의가 단절되었다고 볼 만한 명확한 상황 변화가 있었다면, 전체를 하나의 단일한 담합 행위로 보지 않고 별개의 행위로 판단하여 처분 시효 계산에 영향을 미 미칠 수 있습니다. 합의 내용의 상당한 변화나 새로운 합의를 위한 별도의 결의 여부가 중요한 판단 요소가 될 수 있습니다.
3. 담합 행위의 종료 시점은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 따라 실제 실행 행위가 종료된 날을 기준으로 합니다. 입찰 담합의 경우, 최종 계약의 종료 또는 담합 참여자들이 담합 중단을 선언하고 실제로 경쟁 입찰로 전환된 시점이 종료 시점이 될 수 있습니다. 이 종료 시점은 과징금 산정의 기준이 되는 법규(예: 과징금 고시의 개정 여부) 적용에 결정적인 영향을 미치므로 중요하게 고려해야 합니다.
4. 입찰 담합에 참여하여 물량을 배정받았다면, 설령 그 물량을 나중에 반납했더라도 담합의 실질적인 경쟁 제한 효과가 발생했으므로 관련매출액이 인정될 수 있습니다. 또한 직접 입찰에 참여하지 않고 조합 등을 통해 물량을 배분받았더라도 관련매출액이 산정될 수 있습니다. 이처럼 관련매출액 산정은 담합 참여 형태와 관계없이 폭넓게 인정될 수 있다는 점을 유의해야 합니다.