영암군 공유재산 음식점 사용 기간 연장 거부 판결

원고 A는 2018년 10월부터 2023년 10월까지 5년간 영암군 C유적지 내 공유재산을 일반음식점으로 사용 허가받아 운영했습니다. 사용 허가 기간 만료를 앞두고 피고 영암군수는 원고에게 계약기간 만료 및 사용 중지, 퇴거를 요청하는 문서를 보냈습니다. 이에 원고는 이 요청이 공유재산 사용 기간 연장을 거부하는 행정처분이라 주장하며 취소 소송을 제기했습니다. 하지만 법원은 원고가 공유재산법 등 관련 법령에 따라 서면으로 적법하게 갱신 신청을 한 사실이 없으므로, 피고의 통지는 거부처분이 아닌 단순히 기간 만료 사실을 알리는 ‘관념의 통지’에 불과하다고 판단했습니다. 따라서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 존재하지 않는다고 보아 원고의 소송을 각하했습니다. 나아가 설령 구두 신청이 있었고 통지가 거부처분이라 가정하더라도, 처분은 절차상 하자가 없고 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없어 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 영암군 C유적지 내 공유재산을 일반음식점 등으로 5년간 사용 허가받아 운영해온 개인 사업자
• 피고 영암군수: 영암군 공유재산을 관리하고 사용 허가를 내어주는 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 2018년부터 2023년까지 5년간 영암군이 소유한 C유적지 내 건물을 일반음식점으로 임대하여 영업했습니다. 임대 기간이 끝나갈 무렵인 2023년 9월, 영암군은 원고에게 계약 만료와 퇴거를 요청하는 공문을 보냈습니다. 원고는 이 요청이 임대 기간 연장을 거부하는 처분이라고 주장하며 이를 취소해달라는 행정소송을 제기했습니다. 원고는 영암군이 연장 거부 처분을 하면서 충분한 이유를 제시하지 않았고, 특히 코로나19로 인해 2020년과 2021년 동안 C유적지 출입 통제로 큰 경제적 손실을 입었음에도 임대 기간 연장을 고려하지 않은 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 주장했습니다. 반면 영암군수는 원고가 적법한 연장 신청을 하지 않았으며, 통지는 단순히 계약 만료를 알리는 사실 통지에 불과하다고 맞섰습니다. 또한 영암군수는 C유적지 전체를 활성화하기 위한 새로운 계획에 따라 해당 건물을 직접 공공용으로 사용할 예정이므로 임대 연장이 불가능하다고 설명했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 첫째, 피고 영암군수의 ‘공유재산 사용중지 및 퇴거 요청’ 통지가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부입니다. 둘째, 만약 행정처분이라면 피고의 처분이 행정절차법상 이유 제시 흠결이 있거나 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법한지 여부입니다. 특히 코로나19로 인한 영업 피해가 공유재산법상 재난에 해당하여 피고에게 사용 허가 기간 연장 의무가 발생하는지 여부도 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 소송이 부적법하다고 판단하여 원고의 청구를 받아들이지 않고 각하했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

원고 A는 영암군 C유적지 내 공유재산에 대한 사용 허가 기간 연장을 위한 적법한 서면 신청을 하지 않았습니다. 이에 따라 피고 영암군수가 보낸 ‘공유재산 사용중지 및 퇴거 요청’ 통지는 법적인 권리 변동을 가져오는 행정처분이 아니라 단순히 사용 허가 기간 만료 사실을 알리는 ‘관념의 통지’에 불과하다고 법원은 판단했습니다. 따라서 항고소송의 대상이 되는 처분이 존재하지 않아 원고의 소송은 부적법하므로, 법원은 이를 각하했습니다. 설령 원고의 구두 신청이 있었고 피고의 통지가 거부처분이라 가정하더라도, 피고의 처분은 절차상 문제가 없으며 영암군의 C유적지 활성화 계획이라는 공공의 목적을 위한 것으로 재량권을 벗어나거나 남용한 것으로 볼 수 없어 적법하다고 판단되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 판결은 행정소송의 대상인 ‘행정처분’의 의미와 ‘관념의 통지’의 차이를 명확히 보여줍니다.

1. 항고소송의 대상인 행정처분 (대법원 1998. 9. 4. 선고 96누16438 판결 등): 국민이 행정청에 어떤 행정행위를 신청했을 때, 행정청이 그 신청에 따라 행정행위를 하지 않겠다고 거부한 경우에만 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 됩니다. 이때 중요한 것은 국민의 신청이 관련 법령에서 정한 형식과 절차에 따라 적법하게 이루어져야 한다는 점입니다. 본 사례에서 원고는 공유재산법이 요구하는 서면 갱신 신청을 하지 않았으므로, 피고의 통지는 거부처분이 아니라고 판단되었습니다.

2. 관념의 통지 (대법원 1995. 11. 14. 선고 95누2036 판결 등): ‘관념의 통지’란 이미 발생한 법률적 사실을 단순히 알려주는 행위에 불과하고, 새로운 법률적 효과를 발생시키지 않는 행위를 말합니다. 이러한 관념의 통지는 행정처분이 아니므로 항고소송의 대상이 될 수 없습니다. 이 사건에서 피고의 ‘사용중지 및 퇴거 요청’ 통지는 공유재산 사용 허가 기간이 이미 만료되었음을 알리는 것에 불과하여 관념의 통지로 간주되었습니다.

3. 공유재산 및 물품 관리법 (공유재산법) 제21조 제5항 및 행정절차법 제17조 제1항: 공유재산법 제21조 제5항에 따르면, 공유재산의 사용·수익 허가를 갱신받으려는 자는 허가기간이 끝나기 1개월 전에 갱신을 신청해야 합니다. 또한 행정절차법 제17조 제1항은 특별한 규정이 없는 한 행정청에 대한 처분 신청은 문서로 해야 한다고 규정합니다. 원고가 이러한 적법한 서면 신청을 하지 않았다는 점이 소송 각하의 주요 근거가 되었습니다.

4. 행정재산 사용·수익 허가의 재량성 (공유재산법 제19조 제1항, 제20조 제1항): 행정재산의 사용·수익 허가는 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 부여하는 ‘특허’에 해당하며, 그 허가 여부는 행정청의 폭넓은 재량에 속합니다. 따라서 행정청은 공공의 목적이나 용도에 따라 허가 여부를 판단할 재량권이 있습니다.

5. 재량행위에 대한 사법심사 원칙 (대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결 등): 재량행위에 대한 법원의 심사는 행정청의 재량권 일탈·남용 여부에 한정되며, 법원이 독자적인 결론을 도출하지 않습니다. 재량권 일탈·남용은 사실오인, 비례·평등 원칙 위배 등을 판단 대상으로 하며, 이를 주장하는 자가 증명할 책임이 있습니다.

6. 공유재산법 제21조 제4항 제1호: 재난 등으로 피해를 본 경우 사용 허가 기간 연장이 가능할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 행정청에게 의무를 부과하는 것이 아니라 재량에 따라 결정될 수 있는 사항입니다. 특히 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하기 위해 필요한 경우에는 연장 또는 갱신이 거부될 수 있습니다.

참고 사항

공유재산 사용 허가 갱신이나 연장을 원한다면 반드시 관련 법령(예: 공유재산 및 물품 관리법)에서 정한 형식과 절차를 지켜야 합니다. 대부분의 경우 서면으로 신청해야 하며, 구두 신청은 법적으로 인정받기 어렵습니다. 중요한 신청이나 요청은 반드시 서면으로 제출하고 접수증을 받아두어 명확한 기록을 남기는 것이 중요합니다. 행정청의 통지가 단순히 사실 관계를 알리는 것(관념의 통지)에 불과한지, 아니면 법적인 권리 변동을 일으키는 행정처분인지 잘 구분해야 합니다. 관념의 통지에 대한 소송은 부적법하다고 판단되어 각하될 수 있습니다. 행정재산의 사용·수익 허가는 행정청의 폭넓은 재량에 속하므로, 연장 거부 처분에 대해 재량권 일탈·남용을 주장하려면 이를 명확히 증명할 책임이 신청자에게 있습니다. 코로나19와 같은 재난 상황으로 인한 피해가 발생하더라도, 공유재산 사용 기간 연장은 행정청의 재량 사항이며, 행정청이 해당 재산을 공공용이나 공익사업에 사용할 계획이 있다면 이러한 공익적 목적이 우선시될 수 있습니다. 행정기관과의 모든 소통은 가능한 한 문서화하여 증거를 확보해야 합니다. 특히 구두로 이루어진 협의 내용은 법적 분쟁 시 증명하기 어렵습니다.