공유수면 점용·사용 변경 허가 거부처분 취소 청구 사건

규사 채굴을 위해 공유수면 점용·사용 허가를 받은 원고 A가 이미 효력이 종료된 것으로 판단되는 과거 허가 내용을 기준으로 기간 연장 및 채취량 변경을 신청했으나 피고 무안군수로부터 거부처분을 받았습니다. 원고는 이 처분이 절차상 위법하고, 사실을 오인했으며, 비례의 원칙을 위반했다고 주장하며 처분 취소를 청구했습니다. 법원은 피고의 거부처분이 정당하며 절차적, 실체적 위법이 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 무안군에서 규사 광업권을 가지고 공유수면 점용·사용 허가를 받아 규사를 채굴하던 개인입니다.
• 피고 무안군수: 공유수면 점용·사용 허가 및 변경 허가를 관리하고 거부처분을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고 A는 1979년부터 무안군 B 지역에서 규사 광업권을 보유하며 공유수면 점용·사용 허가를 받아 규사를 채굴해 왔습니다. 2011년에 이 사건 1, 3, 4 해역에 대해 각각 5년 기한의 공유수면 점용·사용 허가를 받았습니다(E, G, H). 이후 2016년부터 2019년까지 여러 차례 기간연장을 위한 변경허가를 신청하였고, 이때마다 허가기간은 1년 이내로 단축되고 채취량도 18,000,000㎥에서 199,920㎥으로 대폭 줄어든 조건으로 허가(I, J, K)를 받아왔습니다. 최종 허가기간은 2020년 4월 29일까지였습니다. 그러나 원고는 2020년 3월 30일 피고 무안군수에게 과거 허가(E, G, H)에 대한 변경허가를 신청하면서, 규사 채취량 18,000,000㎥과 5년의 허가기간을 요구했습니다. 피고 무안군수는 2020년 4월 28일, 해당 허가사항이 이미 종료되었음을 이유로 원고의 변경허가 신청을 거부했습니다. 이에 원고는 이 처분이 위법하다며 행정심판을 거쳐 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 무안군수가 원고의 변경 허가 신청을 거부한 처분이 행정절차법상 이유 제시 의무를 충분히 이행하지 않아 절차적으로 위법한지 여부입니다. 둘째, 피고가 이미 효력이 종료된 과거 허가를 기준으로 변경 허가를 불허한 것이 사실을 오인한 위법한 처분인지 여부입니다. 셋째, 피고의 거부 처분이 원고의 사익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고 A의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고 무안군수의 공유수면 점용·사용 변경 허가 거부 처분에 절차적 하자가 없다고 판단했습니다. 처분서에 거부 근거 법률과 함께 '허가사항이 종료되었기 때문에 변경허가를 불허한다'는 이유가 명확히 제시되어 원고가 불복 절차를 밟는 데 지장이 없었다고 보았습니다. 또한, 법원은 피고가 사실을 오인했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 기존의 공유수면 점용·사용 허가(E, G, H)는 이후 허가번호 I를 통해 규사 채취량(18,000,000㎥에서 199,920㎥으로) 및 허가기간(5년에서 1년으로)이 크게 변경되어 새로운 변경허가로 간주되며 그 효력이 소멸했다고 보았습니다. 따라서 원고가 이미 효력이 소멸된 과거의 허가 내용을 기준으로 변경 허가를 신청한 것은 규정의 취지를 잠탈하려는 시도로 판단했습니다. 마지막으로, 법원은 피고의 처분이 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 보았습니다. 원고는 이미 허가받은 채굴량(199,920㎥) 대부분인 약 199,437㎥의 규사를 채취하여 판매한 것으로 보였으므로, 거부 처분으로 원고의 이익이 크게 침해된다고 보기 어려웠습니다. 반면, 규사 채취량과 허가기간을 늘리는 것은 해역 이용의 적정성 및 해양환경에 미치는 영향을 고려한 해역이용협의 절차를 거쳐 새롭게 허가가 이루어져야 할 공익적 사항이므로, 처분의 공익적 필요성이 인정된다고 판단했습니다. 따라서 원고의 청구는 모두 이유 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제4항 (공유수면 점용·사용 변경 허가)​: 이 조항은 공유수면 점용·사용 허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경 허가를 받아야 한다고 규정합니다. 이 사건에서 피고는 원고의 변경 허가 신청이 이미 종료된 허가에 대한 것이므로 불가능하다고 판단했고, 법원은 이를 정당한 법 적용으로 보았습니다. 즉, 변경 허가는 유효한 기존 허가의 범위 내에서 이루어져야 한다는 점을 명확히 합니다.

행정절차법 제23조 제1항 (처분 이유 제시)​: 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 구체적인 이유를 제시하도록 규정하고 있습니다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 배제하고 당사자가 처분에 불복하여 행정구제절차를 적절히 진행할 수 있도록 하기 위함입니다. 판례는 처분서에 기재된 내용, 관련 법령, 처분 과정 등을 종합적으로 고려하여 당사자가 불복 절차에 지장이 없을 정도로 처분 내용을 충분히 알 수 있었다면, 처분서에 구체적인 이유가 명시되지 않았더라도 위법하다고 보지 않는다는 대법원의 입장을 따랐습니다. 이 사건에서 피고는 거부 사유와 근거 법령을 명시하여 절차적 하자가 없다고 판단되었습니다.

비례의 원칙 (행정법의 일반원칙)​: 행정기관의 처분은 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 그로 인해 침해되는 사익과 달성하려는 공익 사이에 합리적인 균형이 있어야 한다는 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 원고가 허가받은 규사 채굴량 대부분을 이미 채취했으므로 거부 처분으로 인한 원고의 사익 침해가 크지 않다고 보았습니다. 반면, 규사 채취량 및 허가기간을 대폭 늘리려는 변경 신청은 해역이용협의 등 새로운 공익적 절차가 필요한 사항이므로, 피고의 거부 처분이 공익적 필요성 측면에서 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

해양환경관리법 제84조 (해역이용협의 등)​: 이 조항은 해역 이용에 관한 중요한 행위나 변경 사항이 있을 때 해양환경에 미치는 영향을 사전에 검토하고 관련 협의 절차를 거치도록 규정하는 것으로 보입니다. 판례는 원고가 과거 허가의 대량 채취 조건으로 돌아가려는 시도를 이러한 해역이용협의절차를 회피하려는 것으로 보았으며, 이는 단지 변경 허가의 문제가 아니라 새로운 허가 절차를 통해 다뤄져야 할 사항이라고 지적했습니다.

참고 사항

유사한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

허가 내용의 정확한 확인: 기존 허가와 변경 허가, 연장 허가 간의 관계를 명확히 이해해야 합니다. 단순히 기간 연장으로 보일지라도 채취량 등 주요 허가 조건이 크게 변경되었다면 이는 사실상 새로운 허가로 간주될 수 있으며, 과거 허가는 효력을 상실할 수 있습니다.

신청 시점의 허가 유효성: 변경 허가나 연장 허가를 신청할 때는 현재 유효한 허가를 대상으로 해야 합니다. 이미 효력이 종료된 과거 허가의 내용을 기준으로 변경을 요청하는 것은 허용되지 않을 수 있으며, 이는 관련 규정의 취지를 잠탈하려는 시도로 간주될 수 있습니다.

주요 허가 조건 변경 시 절차 준수: 규사 채취량, 허가 기간 등 공유수면 점용·사용의 주요 조건을 대폭 변경하려면 단순 변경 허가가 아니라 해양환경관리법에 따른 해역이용협의 등 새로운 절차와 요건을 갖추어 신규 허가를 신청하는 것이 필요할 수 있습니다.

처분 이유 제시의 범위: 행정기관의 거부 처분 이유 제시가 다소 간략하더라도, 처분의 근거 법령과 함께 거부의 핵심적인 내용(예: 허가사항 종료)이 명시되어 당사자가 불복 절차를 진행하는 데 어려움이 없었다면 절차상 하자로 인정되지 않을 수 있습니다.

공익과 사익의 균형: 행정처분의 비례의 원칙 위반 여부는 공익 달성의 필요성과 침해되는 사익의 정도를 비교하여 판단됩니다. 사익 침해가 크지 않거나, 공익적 필요성이 더 중요하다고 판단되는 경우 행정청의 처분은 정당하다고 인정될 수 있습니다. 특히, 허가받은 활동이 이미 상당 부분 완료된 경우 사익 침해 주장이 약화될 수 있습니다.