건축/재개발 · 행정
광주광역시 서구의 한 도시공원 안에 위치한 건물의 소유주가 건물 1층의 용도를 기존의 축사에서 휴게음식점으로 변경하기 위해 서구청에 용도변경 허가를 신청했습니다. 그러나 서구청은 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 건축물 용도변경이 공원 점용허가 대상에 해당하지 않는다는 이유로 신청을 반려했습니다. 이에 소유주는 해당 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했고, 항소심 법원은 용도변경 거부 처분을 취소해야 한다고 판결했습니다.
이 사건 토지는 1974년부터 축사 및 주택 건물이 존재하던 곳으로, 2009년 개축과 2010년 증축을 거쳐 현재의 건물이 되었습니다. 2010년 6월 30일 원고가 이 건물과 토지를 증여받은 후, 2010년 12월 24일 건물 1층의 축사 283.11㎡를 휴게음식점으로 용도 변경하겠다고 서구청에 신청했습니다. 서구청은 2011년 1월 5일, '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률' 제24조 및 동법 시행령 제22조에 용도변경이 점용허가 대상에 해당하지 않아 불가하다는 이유로 신청을 반려했습니다.
도시공원 내 기존 건축물의 용도를 변경하는 경우, '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 따른 공원 점용허가가 필요한지, 아니면 '건축법'상의 용도변경 규정만 적용되는지가 주요 쟁점이 되었습니다. 특히, 도시공원법이 건축물의 '설치'(신축, 증축 등) 행위만을 점용허가 대상으로 규정하고, 기존 건축물의 '용도변경'을 명시적으로 규제하지 않는 상황에서 행정청의 반려 처분이 적법한지 여부가 문제였습니다.
항소심 법원은 제1심 판결을 취소하고 피고인 광주광역시 서구청장이 2011년 1월 5일에 원고에 대하여 내린 1층 축사 283.11㎡(등기부상 217.75㎡)에 대한 휴게음식점 용도변경허가 신청 반려 처분을 취소하라고 판결했습니다. 이는 피고가 '구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'을 근거로 용도변경을 제한할 수 없다고 판단한 것입니다. 또한, 법원은 설령 해당 법령이 적용된다 하더라도 형식적인 이유로 반려하는 것이 아닌 구체적인 심사를 해야 한다고 덧붙였습니다.
법원은 도시공원 내 기존 건축물의 용도변경에 대해 '구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'이 아닌 '건축법'의 규제를 따라야 한다고 판단했으며, 행정청의 반려 처분이 위법하다고 보았습니다. 이에 따라 원고는 도시공원 내 축사를 휴게음식점으로 용도 변경할 수 있게 되었습니다.
이 사건의 핵심은 '구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'(구 도시공원법) 제24조 및 동법 시행령 제22조의 해석입니다. 해당 법률은 도시공원 안에서 공원시설 외의 시설·건축물을 '신축, 증축, 개축, 재축 또는 대수선'하는 등 '설치'하는 행위를 할 때 공원관리청의 점용허가를 받도록 규정하고 있습니다. 하지만 '건축물의 용도변경'은 점용허가 대상으로 명시적으로 열거하고 있지 않습니다. 반면, '건축법'은 건축물의 '건축 및 대수선'과 '용도변경'을 별개의 행위로 구분하여 각각 허가 또는 신고 규정을 두고 있습니다. 법원은 재산권 행사를 제한하는 법률은 엄격하게 해석해야 하므로, '구 도시공원법'이 용도변경을 명시적으로 제한하지 않는 한 '건축법'의 규제가 우선적으로 적용되어야 한다고 판단했습니다. 또한, '구 도시공원법' 제27조 제1항이 '도시자연공원구역'에서는 용도변경 행위를 제한하는 명시적인 규정을 두고 있음에도 불구하고, 일반 '도시공원'에서는 그러한 규정이 없다는 점 또한 법원의 판단에 영향을 미쳤습니다.
만약 특별한 용도를 가진 구역(예: 도시공원, 개발제한구역 등)에 속한 토지나 건물에 대해 용도변경을 계획하고 있다면, 해당 구역을 규제하는 특별법의 조항들을 면밀히 검토해야 합니다. 특히, 특별법이 건물의 '신축, 증축, 개축' 등 설치 행위를 명시적으로 규제하면서도, 기존 건물의 '용도변경'에 대해서는 별도의 제한 규정을 두지 않는 경우가 있을 수 있습니다. 이러한 경우 일반적인 '건축법'상의 용도변경 규정이 적용될 가능성이 높습니다. 사인의 재산권 행사를 제한하는 법률은 엄격하게 해석된다는 법의 기본 원칙을 이해하는 것이 중요하며, 행정기관이 형식적인 이유로 신청을 반려할 경우, 해당 반려 처분이 법률적 근거를 충분히 갖추었는지 다툴 수 있습니다. 또한, 해당 용도변경이 주변 환경이나 공공의 이익에 미칠 실제 영향이 어떠한지 구체적인 자료를 통해 주장하는 것이 도움이 될 수 있습니다. (이 사건에서는 축사가 휴게음식점으로 바뀌는 것이 오히려 지역 주민의 보건·휴양에 긍정적일 수 있다는 점이 언급되기도 했습니다.)
