청주시가 주택 단지 조성을 위한 땅 개발 계획을 불허한 결정에 대한 다툼

주식회사 B는 2022년 8월 토지를 매입하여 주택 단지 조성을 위한 대지조성사업계획 사전심사를 청주시에 청구했고, 같은 해 12월 '조건부 가' 통보를 받았습니다. 이후 주식회사 A와 B는 공동 사업주체로 사업 승인을 신청했으나, 청주시의 보완 요구에 따라 주식회사 A 단독으로 사업주체를 변경하고 모든 관련 부서 협의를 완료했습니다. 그러나 청주시는 경관위원회의 '유보' 의견을 바탕으로, 콘크리트 옹벽과 건축물로 인해 주변 자연경관과 미관이 훼손될 우려가 있다며 2024년 3월 사업계획 승인을 불허했습니다. 주식회사 A는 이에 불복하여 행정심판을 청구했지만 기각되었고, 결국 청주시의 승인 불허 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 주식회사 A의 손을 들어주며 청주시가 내린 대지조성사업계획 승인 거부 처분을 취소하라고 판결했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 주택 단지 조성 사업의 사업주체이자 청주시의 불허 처분에 불복하여 소송을 제기한 원고입니다.
• 주식회사 B: 대지조성사업계획을 신청한 토지의 소유자이자 초기 사업주체였으나, 주식회사 A 단독으로 변경되면서 공동 사업주체에서는 물러났습니다.
• 청주시장: 주택 단지 조성을 위한 대지조성사업계획의 승인권을 가진 행정기관의 장으로서, 주식회사 A의 사업 계획 승인을 불허한 피고입니다.

분쟁 상황

주식회사 B는 2022년 8월 청주시 상당구 C 임야를 매수하여 소유권을 확보한 후, 같은 해 11월 15일 청주시에 총 49,148㎡에 대한 대지조성사업계획 사전심사를 청구했습니다. 청주시는 2022년 12월 19일 이 사전심사에 대해 '조건부 가' 의견을 회신했습니다. 이후 2023년 5월 8일, 주식회사 A와 B는 공동사업주체로서 대지조성사업계획 승인을 신청했고, 청주시는 5월 15일 단일 사업주체로 변경할 것을 포함한 4가지 사항을 보완하라고 요구했습니다. 이에 따라 주식회사 A가 단독 사업주체로 변경되어 보완을 완료했으며, 2023년 12월 28일 재협의를 요청했고 2024년 2월 13일 관련 부서 협의까지 마쳤습니다. 그러나 청주시는 2024년 2월 26일 경관위원회 심의를 신청했고, 경관위원회는 2024년 3월 6일 '유보' 의견을 제시했습니다. 결과적으로 청주시장은 2024년 3월 14일, 대지조성을 위한 콘크리트 재질의 높은 옹벽과 건축물이 주변 자연경관과 미관을 훼손하여 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따른 개발행위허가 기준에 부적합하다는 이유로 주식회사 A의 사업계획 승인을 불허했습니다. 주식회사 A는 이 처분에 불복하여 충청북도행정심판위원회에 취소 재결을 청구했으나, 2024년 7월 5일 기각되자 법원에 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 청주시가 사전심사에서 '조건부 가' 의견을 제시하고 관련 부서 협의까지 완료된 상황에서 사업 승인을 거부한 것이 신뢰보호의 원칙을 위반한 것인지 여부입니다. 둘째, 경관 훼손을 이유로 사업 승인을 불허한 청주시의 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서, 비례의 원칙과 평등의 원칙을 위반한 것인지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 피고인 청주시장이 2024년 3월 14일 원고인 주식회사 A에 대하여 내린 대지조성사업계획 승인 거부 처분을 취소한다고 판결했습니다.

결론

법원은 청주시의 대지조성사업계획 승인 거부 처분이 위법하다고 판단하여 이를 취소하고, 소송에 드는 모든 비용은 피고인 청주시가 부담하도록 결정했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사례에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용됩니다.

1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(약칭: 국토계획법) 제58조 제1항 제4호: 이 조항은 개발행위허가의 기준 중 하나로, '주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변 환경 또는 미관을 저해하지 아니할 것'을 규정하고 있습니다. 청주시는 이 사건 사업계획이 콘크리트 옹벽 등으로 인해 경관 및 미관을 훼손하여 이 조항의 기준에 부적법하다고 주장했습니다. 그러나 법원은 청주시의 불허 처분을 취소함으로써, 단순히 높은 옹벽이나 콘크리트 재질만으로 경관 훼손을 단정하여 허가를 거부하는 것은 재량권 일탈·남용이 될 수 있음을 시사했습니다.

2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 및 별표 1의 2 라목: 위 국토계획법 제58조의 구체적인 개발행위허가 기준을 명시하고 있으며, 특히 라목은 '환경 및 경관'에 관한 기준을 다룹니다. 청주시는 이 규정을 근거로 경관 훼손을 주장했지만, 법원은 해당 규정의 해석과 적용에 있어 행정청의 재량권 행사가 합리성과 비례성을 갖춰야 한다고 본 것입니다.

3. 신뢰보호의 원칙: 행정기관의 적법한 선행 조치(사전심사 '조건부 가' 회신, 관련 부서 협의 완료 등)를 통해 국민이 특정 행정행위가 있을 것이라고 믿었고, 그에 따라 어떤 행위를 한 경우, 행정기관은 정당한 공익상의 필요가 없는 한 국민의 신뢰를 침해하는 행위를 해서는 안 된다는 원칙입니다. 이 사건에서 원고는 청주시의 사전심사 결과와 보완 및 협의 과정을 통해 사업 승인에 대한 정당한 기대를 가졌다고 주장했으며, 법원이 불허 처분을 취소한 것은 이러한 신뢰보호의 원칙이 작용했을 가능성을 보여줍니다.

4. 재량권 일탈·남용 금지 원칙 (비례의 원칙, 평등의 원칙 포함)​: 행정기관이 법률에서 부여받은 재량권을 행사할 때에는 재량권의 한계를 지켜야 합니다. '비례의 원칙'은 공익 실현을 위한 행정작용이 달성하고자 하는 공익과 그로 인해 침해되는 사익 사이에 균형을 이루어야 한다는 것이고, '평등의 원칙'은 합리적인 이유 없이 특정인이나 특정 사안을 다른 사람이나 다른 사안과 차별해서는 안 된다는 원칙입니다. 원고는 청주시의 불허 처분이 과도한 불이익을 주어 비례의 원칙에 위반되고, 유사한 다른 사업은 승인하면서 이 사건만 불허한 것은 평등의 원칙에 위반된다고 주장했으며, 법원이 불허 처분을 취소한 것은 청주시의 재량권 행사에 문제가 있었다고 판단한 것으로 볼 수 있습니다.

5. 주택법 제15조: 이 조항은 '주택건설사업계획의 승인'에 관한 규정입니다. 비록 이 사건은 대지조성사업계획 승인 거부 처분 취소 소송이지만, 대지조성사업은 주택건설사업의 전 단계로서 밀접한 관련이 있으며, 이 조항이 포괄적으로 적용되거나 인용될 수 있습니다.

참고 사항

유사한 상황에서 행정기관의 허가나 승인을 얻고자 하는 경우, 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다:

1. 사전심사 결과의 중요성: 행정기관이 사전심사에서 '조건부 가'와 같은 긍정적인 신호를 보냈다면, 이는 사업 추진에 대한 신뢰를 형성하는 중요한 요소가 될 수 있습니다. 이후 특별한 사유 없이 이를 번복하는 것은 '신뢰보호의 원칙'에 위배될 가능성이 있습니다.
2. 행정 절차 이행의 충실성: 관련 부서와의 협의, 보완 요구 사항 이행 등 행정 절차를 충실히 따르고 모든 기록을 남겨두는 것이 중요합니다. 이는 나중에 행정기관의 처분에 이의를 제기할 때 유리한 증거가 될 수 있습니다.
3. 재량권 행사와 법적 한계: 행정기관은 경관 훼손과 같은 공익적 목적을 위해 재량권을 행사할 수 있으나, 이 또한 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 등 관련 법령과 '비례의 원칙', '평등의 원칙'과 같은 행정법의 기본 원칙을 준수해야 합니다. 지나치게 포괄적이거나 자의적인 이유로 불허하는 것은 재량권 남용으로 판단될 수 있습니다.
4. 유사 사례와의 비교: 주변 지역에서 유사한 조건의 개발 사업이 승인된 전례가 있다면, 이와 다른 처분을 받은 경우 '평등의 원칙' 위반을 주장할 수 있는 근거가 될 수 있습니다.
5. 전문가와 협의: 개발 계획 수립 단계부터 관련 법규와 행정 절차에 밝은 전문가와 상의하여 법적 분쟁의 소지를 줄이는 것이 현명합니다.