건축/재개발 · 행정
재단법인 G는 봉안시설 설치를 목적으로 군산시장에게 건축허가를 신청했습니다. 그러나 군산시장은 도시계획위원회의 심의 결과를 바탕으로 J수계 경관 부조화, 봉안시설 공급 과잉, 주변 주민과의 갈등 유발 우려를 이유로 건축 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 재단법인 G는 처분 사유가 부당하며 재량권 남용 및 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 피고인 군산시장의 처분 사유가 정당하고 재량권 일탈·남용이나 신뢰보호의 원칙 위배가 아니라고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
재단법인 G는 2024년 3월 29일 봉안시설 설치·운영을 목적으로 설립 허가를 받았습니다. 이후 2024년 9월 2일 군산시장에게 임야 4057㎡ 외 2필지(이 사건 부지)에 건축면적 849.49㎡, 연면적 1,585.28㎡, 1동 2층 규모의 봉안당을 신축하기 위한 건축허가(토지형질변경을 수반하는 개발행위허가 포함)를 신청했습니다. 피고 군산시장은 2024년 12월 24일 이 신청에 대해 군산시 도시계획위원회에 심의를 요청했고, 2025년 1월 15일 위원회는 J수계 수변 생태벨트 경관과의 부조화, 봉안시설 공급 과잉, 혐오시설 이미지로 인한 주민 갈등 유발을 이유로 부결 의견을 의결했습니다. 이에 따라 군산시장은 2025년 1월 24일 재단법인 G의 건축허가 신청을 불허하는 처분을 내렸고, 재단법인 G는 이 처분에 불복하여 처분 취소 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 군산시장이 내린 건축 불허가 처분 사유들(J수계 수변 생태벨트 경관과의 부조화, 군산시 봉안시설 공급 과잉, 혐오시설 이미지로 인한 주변 주민과의 갈등 유발)이 정당한지 여부입니다. 둘째, 피고의 건축 불허가 처분이 행정청의 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 비례의 원칙에 위배되는지 여부입니다. 셋째, 피고의 처분이 원고의 정당한 기대를 저버린 것으로 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부입니다.
법원은 피고 군산시장의 건축 불허가 처분이 정당하다고 판단했습니다. 특히, 이 사건 부지가 '보전관리지역'에 해당하고 J 유역에 인접하여 시설 규모가 상당한 점을 고려할 때, 봉안시설 설치가 주변 자연경관과 부조화를 이룰 수 있다는 점을 중요한 처분 사유로 인정했습니다. 또한 군산시 내 기존 봉안시설의 잔여 기수와 수요 예측치를 종합해 볼 때, 원고가 제안한 시설이 공급 과잉을 유발할 수 있다는 피고의 판단도 합리적이라고 보았습니다. 설령 주민 반대 민원 사유에 대한 직접적 증거가 부족하더라도, 나머지 정당한 처분 사유만으로도 처분의 적법성이 인정된다고 판단했습니다. 재량권 일탈·남용 주장에 대해서는 자연환경 보전과 인근 주민 생활환경 보전이라는 공익이 원고의 재산적 불이익보다 크다고 보아 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 신뢰보호의 원칙 위배 주장에 대해서는 재단법인 설립 허가 절차와 건축 허가 절차가 별개이고 관할 행정청도 다르며, 피고가 건축 허가를 약속하는 공적인 견해 표명을 했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 도시계획위원회 심의 결과에 따라 허가 여부가 달라질 수 있다는 의견이 제시되었던 점을 들어 원고의 신뢰가 보호할 가치가 있는 정당한 신뢰로 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다. '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법) 제56조 제1항은 토지의 형질 변경 등 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정합니다. '건축법' 제11조 제1항 및 제5항 제3호에 따르면 건축허가를 받으면 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주되므로, 건축허가권자는 '건축법' 제12조 제1항에 따라 해당 대지가 '국토계획법' 등 관련 규정에 맞는지 확인해야 합니다. '국토계획법' 제58조 제1항 제4호 및 동법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 제1호 (라)목, 제2호 (가)목은 개발행위허가 기준으로 주변 환경 및 경관과의 조화, 환경오염 발생 우려가 없을 것 등을 명시하고 있습니다. 이러한 기준들은 불확정 개념으로 규정되어 있어 행정청에 폭넓은 재량권이 부여되며, 이 사건과 같은 개발행위허가는 재량행위에 속합니다. 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 재량권의 일탈·남용 여부만을 대상으로 하며, 사실오인, 비례·평등 원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 됩니다. 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 허가 심사 시에는 지역 주민들의 생활환경, 이해관계자들의 권익 균형, 환경권 보호에 관한 법 취지 등을 종합적으로 고려해야 하며, 장래 발생할 불확실한 상황에 대한 행정청의 예측은 합리성이 없거나 형평과 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중됩니다. 또한, '국토계획법' 제36조 제1항 제2호 가목은 '보전관리지역'을 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지 등을 위해 보전이 필요한 지역으로 규정하여, 이 지역에서의 개발행위에 대한 엄격한 기준 적용의 근거가 됩니다. 행정처분 사유가 여러 개인 경우, 일부 사유가 정당하지 않더라도 나머지 정당한 사유만으로도 처분의 적법성이 인정된다면 해당 처분을 위법하다고 볼 수 없습니다. 신뢰보호의 원칙이 적용되려면 행정청의 공적인 견해 표명, 개인의 귀책사유 없음, 신뢰에 따른 행위, 신뢰 이익 침해, 그리고 공익 또는 제3자 이익을 현저히 해할 우려가 없는 경우 등의 요건이 모두 충족되어야 합니다. 재단법인 설립 허가 절차와 건축 허가 절차는 관할 행정청과 법적 근거가 다르므로, 한 절차에서의 긍정적인 의견이 다른 절차에서의 공적인 견해 표명으로 인정받기는 어렵습니다.
개발행위가 수반되는 건축허가를 신청할 때에는 단순히 건축법뿐만 아니라 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법) 등 관련 법규의 적용 가능성을 면밀히 검토해야 합니다. 특히, 이 사건처럼 '보전관리지역'과 같이 환경 보전이 중요한 용도지역에서의 개발행위는 건축물의 규모, 형태, 색채가 주변 경관과 조화를 이루는지, 환경오염이나 생태계 파괴 우려가 없는지 등 다양한 기준을 충족해야 합니다. 또한 봉안시설과 같은 공공 성격의 시설은 해당 지역의 기존 시설 현황과 장래 수요 예측 등 지역 계획적 측면도 중요하게 고려되므로, 객관적인 자료를 바탕으로 필요성을 입증하는 것이 중요합니다. 다른 행정기관의 법인 설립 허가나 긍정적인 의견이 건축 허가까지 보장하는 '공적인 견해 표명'으로 인정되지 않을 수 있음을 유의해야 합니다. 각 행정절차는 독립적이며, 허가권자와 법적 근거가 다를 경우 더욱 그러합니다. 행정청의 처분을 다툴 때는, 해당 처분이 달성하려는 공익과 신청인이 입는 불이익을 명확히 비교하고, 재량권의 일탈·남용 여부를 구체적으로 주장하고 입증해야 합니다.
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