건축물 용도변경 불허가 처분 취소 판결

주식회사 A는 자연녹지지역 내 건물 용도를 세탁소에서 건설기계 폐차장 및 정비공장으로 변경하려 했으나 울산 울주군수가 이를 불허가했습니다. 이에 A사는 불허가 처분 취소 소송을 제기했고 법원은 울주군수의 처분이 재량권을 남용하여 위법하다고 보아 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 주식회사 A: 자연녹지지역 내 건물을 소유하고 건설기계 정비 및 대여업을 영위하며, 기존 건물의 용도를 자동차 관련 시설로 변경하고자 신청한 회사입니다.
• 피고 울산광역시 울주군수: 원고의 건축물 용도변경 허가 신청에 대해 불허가 처분을 내린 행정청입니다.

분쟁 상황

울산 울주군에 위치한 자연녹지지역 내 부지 위에 2010년 사용 승인된 건물이 있었습니다. 주식회사 A는 2018년에 이 건물의 소유권을 취득하여 건설기계 정비 및 대여업 등을 운영해왔습니다. 2020년 5월 26일, A사는 건물 중 한 동의 용도를 기존 제1종 근린생활시설(세탁소)에서 자동차 관련 시설(건설기계폐차장 및 건설기계정비공장)로 변경하는 허가를 신청했습니다. 그러나 울주군수는 2020년 9월 29일 도시계획위원회 서면 심의에서 부결되자 2020년 10월 14일 용도변경 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 A사는 행정심판을 제기했고 행정심판위원회는 2021년 2월 25일 심의 과정에서 원고에게 의견 제출 기회가 제한된 절차적 하자가 있음을 인정하여 불허가 처분을 취소하는 재결을 내렸습니다. 재결에 따라 울주군 도시계획위원회는 2021년 4월 20일 원고의 참여 하에 재심의를 진행했으나 다시 입지 부적합을 이유로 부결 의결했습니다. 이에 울주군수는 2021년 5월 6일 폐기물 배출로 인한 주변 환경 오염 우려, 대형 건설기계의 이동 및 소음 발생으로 인한 인근 도로 교통 불편 및 주민 생활에 지장 우려를 이유로 다시 용도변경 불허가 처분을 내렸습니다. 주식회사 A는 이 처분이 사실을 오인하고 형평의 원칙을 위반하며 재량권을 일탈·남용했다며 이 사건 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 울산광역시 울주군수가 주식회사 A의 건축물 용도변경 신청을 불허가한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법한지 여부입니다. 특히 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 건축법상 개발행위허가 기준에 비추어 볼 때, 불허가 사유로 제시된 환경오염 우려, 소음, 교통 불편 등의 문제가 실제 사업장에서 발생할 가능성과 그 영향이 불허가를 정당화할 만큼 중대한 공익상 필요에 해당하는지가 주된 판단 대상이었습니다.

법원의 판단

법원은 피고 울산광역시 울주군수가 원고에게 2021년 5월 6일 내린 건축물 용도변경허가 불가처분을 취소하고 소송비용은 피고가 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 원고의 사업장이 폐기물 처리 계획, 수질오염 방지 시설, 소음 차단 대책 등을 마련한 점을 인정했습니다. 또한 인근에 이미 유사 시설과 고속도로가 있어 소음 문제가 특별히 심각하지 않으며 대형 건설기계의 이동 및 주차로 인한 교통량 증가나 사고 발생 위험이 크다고 볼 근거도 없다고 판단했습니다. 결국 불허가 사유로 제시된 환경오염 소음 교통문제 등에 대한 구체적이고 객관적인 근거가 부족하며 인근 주민이나 주변 업체들이 이 사건 신청을 반대하는 사정도 없다고 보았습니다. 따라서 원고의 건축물 용도변경 신청을 거부해야 할 중대한 공익상의 필요가 인정하기 어려운 반면 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 될 재산상 손해가 상당할 것으로 예상되어 피고의 처분은 재량권을 일탈 남용한 위법이 있다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 건축물의 용도변경 허가와 관련하여 행정청의 재량권 행사의 적법성 여부를 판단하는 것이 주요 쟁점이었습니다. 관련 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제56조 제1항 제58조 제1항 제4호 및 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 라목: 이 조항들은 개발행위허가 및 변경허가의 기준을 정하고 있습니다. 주요 내용은 주변 지역의 토지이용실태 토지이용계획 주변 환경 및 경관과의 조화 그리고 대기오염 수질오염 토질오염 소음 진동 분진 등에 의한 환경오염 생태계 파괴 위해 발생 등의 우려가 없을 경우에 허가 또는 변경 허가를 하도록 규정합니다.
   • 법리 해설: 건축법에 따른 건축허가를 받으면 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제됩니다. 따라서 건축물의 용도변경 또한 개발행위허가 변경이 의제되는 경우에 해당하며 행정청은 용도변경 신청이 국토계획법상 개발행위허가 기준에 부합하는지 여부를 확인해야 합니다. 법원은 피고가 불허가 사유로 제시한 폐기물 배출 소음 발생 교통 불편 등의 우려가 국토계획법의 개발행위허가 기준을 충족하지 못한다고 볼 만큼 구체적이고 객관적인 근거가 부족하다고 판단했습니다. 원고가 제시한 폐기물 처리 계약 수질오염 방지 시설 소음 차단 대책 등이 이 기준을 충족하는 것으로 보았습니다.
2. 건축법 제11조 제1항 제5항 제3호 제12조 제1항 제16조 제3항 제19조 제1항 제2항 제4항 제7항: 이 조항들은 건축물의 건축 허가 및 용도변경 허가에 대한 절차와 기준을 규정하고 있습니다.
   • 제11조 제5항 제3호: 건축허가를 받으면 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 봅니다.
   • 제12조 제1항: 허가권자는 건축 허가 시 국토계획법 등 관계 법령에 맞는지 확인해야 합니다.
   • 제19조 제2항 제4항: 사용 승인된 건축물의 용도를 변경하려면 허가권자의 허가를 받거나 신고해야 하며 특히 건축법 시행령에서 정한 시설군을 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 허가 대상입니다. 본 판례에서 원고가 신청한 세탁소(근린생활시설군)에서 건설기계 폐차장(자동차 관련 시설군)으로의 용도변경은 상위군으로의 변경에 해당하여 허가 대상임을 명시했습니다.
   • 제19조 제7항: 건축물의 용도변경에 관해서는 건축허가에 관한 건축법 제11조 제5항 제12조 등이 준용됩니다.
   • 법리 해설: 법원은 이러한 건축법 조항들을 통해 용도변경 허가가 곧 개발행위허가의 성격을 가지므로 행정청이 국토계획법상의 개발행위허가 기준을 판단할 수 있는 재량권을 가진다고 설명했습니다.
3. 행정법상 재량권 일탈·남용의 법리: 개발행위허가는 그 기준과 금지 요건이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 행정청의 재량 판단 영역에 속합니다. 이에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있었는지 여부만을 대상으로 하며 사실 오인과 비례의 원칙 평등의 원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 됩니다.
   • 법리 해설: 법원은 이 사건에서 피고 울주군수의 용도변경 불허가 처분이 행정청의 재량권 영역에 속함에도 불구하고 제시된 불허가 사유들이 객관적인 근거가 부족하고 인근 환경과 비교하여 합리성이 없으며 원고의 재산상 손해와 공익상 필요를 비교 형량했을 때 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용했다고 판단했습니다. 이는 행정청이 자의적으로 재량권을 행사할 수 없으며 합리적이고 객관적인 근거에 기반하여야 한다는 법리를 적용한 것입니다.

참고 사항

유사한 용도변경 신청 상황에 있다면 다음 사항을 참고할 수 있습니다.

1. 환경 영향 평가 및 대책 마련: 용도변경으로 인해 발생할 수 있는 환경오염(폐기물, 수질, 소음, 진동, 미세먼지 등)에 대한 구체적인 예방 및 처리 계획을 신청 단계부터 상세히 제시해야 합니다. 지정 폐기물 처리 업체와의 위탁 계약서, 오염 방지 시설(침전 및 유수분리조 등) 설치 계획 등을 첨부하는 것이 유리합니다.
2. 소음 및 교통 영향 분석: 소음 발생 가능성이 있다면 건축물의 방음 시설 설치 계획 인근 지역의 소음원(고속도로 유사 시설 등)과의 비교 분석을 통해 추가적인 소음 피해가 미미함을 입증해야 합니다. 또한 대형 차량의 출입이 예상될 경우 진출입로의 안전성 주변 도로의 교통량 교통사고 위험도 등을 구체적으로 분석하여 문제가 없음을 증명하는 자료를 준비하는 것이 좋습니다.
3. 주변 환경 및 지역 특성 고려: 해당 부지가 속한 지역의 특성(예: 자연녹지지역 내 다른 유사 시설의 존재 여부 인근 주거 시설과의 이격 거리)을 고려하여 자신의 사업이 주변에 미치는 부정적 영향이 크지 않음을 논리적으로 설명해야 합니다. 주변에 이미 유사 업종이 영업 중이거나 고속도로 등 다른 소음원이 존재한다면 이를 적극적으로 주장할 수 있습니다.
4. 행정심판 활용: 행정청의 처분에 절차적 하자가 있거나 사실 오인이 있다고 판단될 경우 행정심판을 통해 처분 취소 또는 재심의 기회를 얻을 수 있습니다. 이는 정당한 의견 진술 기회 보장 등 적법한 절차에 따라 자신의 주장을 충분히 펼칠 수 있는 기회가 됩니다.
5. 재량권 남용 주장: 용도변경 허가는 행정청의 재량에 속하는 경우가 많으므로 불허가 처분 시 행정청의 공익 판단이 합리성이 없거나 비례의 원칙 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했음을 구체적인 근거를 들어 주장해야 합니다. 즉 자신의 사업으로 인한 공익 침해는 경미한 반면 불허가로 인한 사익 침해가 현저하다는 점을 강조해야 합니다.