하청 생산으로 입찰 자격이 제한된 업체의 불복 소송 판결

원고 A 주식회사는 직접생산확인을 받은 바닥재 제품을 수요기관에 납품하는 과정에서 일부 가공 공정을 다른 회사에 하청 생산하여 납품했습니다. 이에 중소기업유통센터는 원고의 직접생산확인을 취소하고, 조달청장은 원고에게 3개월간의 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 시효를 도과했거나, 처분 사유가 부당하며, 재량권을 일탈·남용했다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 주장을 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: A 주식회사 (직접생산확인을 위반하여 입찰참가자격 제한 처분을 받은 회사)
• 피고: 조달청장 (A 주식회사에 입찰참가자격 제한 처분을 내린 행정기관의 장)
• 주식회사 중소기업유통센터: 원고의 직접생산확인을 취소하고 확인 신청을 제한한 기관
• 주식회사 D: 원고로부터 이 사건 제품의 일부 가공 공정을 하청받아 생산한 회사
• 경기도용인교육청 산하 B초등학교 및 경기도남양주교육청 산하 C초등학교: 원고가 제품을 납품한 수요기관

분쟁 상황

A 주식회사는 '바닥재' 제품에 대해 중소기업유통센터로부터 직접생산확인을 받고 조달청 입찰에 참여하여 경기도 교육청 산하 초등학교들과 계약을 맺었습니다. 하지만 A 주식회사는 계약 이행 과정에서 제품의 홈·사이드·엔드 가공 공정 일부를 주식회사 D에 하청 주어 생산했습니다. 이 사실이 밝혀지자 중소기업유통센터는 2023년 5월 8일 A 주식회사의 직접생산확인을 취소하고 6개월간 직접생산 확인 신청을 제한했습니다. 이후 조달청장은 2023년 6월 29일, A 주식회사가 '계약을 이행함에 있어서 부실, 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자'에 해당한다는 이유로 3개월(2023년 7월 6일부터 2023년 10월 5일까지)의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. A 주식회사는 이 처분에 불복하여 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 세 가지였습니다. 첫째, 피고의 입찰참가자격 제한 처분이 '부정당업자 제재처분 시효 5년'을 도과하여 위법한지 여부였습니다. 둘째, 원고가 직접생산의무를 위반하여 하청 생산한 행위가 '계약을 이행함에 있어서 부정한 행위를 한 자'에 해당하는지, 즉 처분 사유가 존재하는지 여부였습니다. 셋째, 피고가 원고에게 내린 3개월의 입찰참가자격 제한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법한지 여부였습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하며 피고 조달청장의 입찰참가자격 제한 처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고의 청구를 기각했습니다. 먼저, 처분 시효 도과 여부에 대해, 원고의 위반행위 종료 시점은 제품을 수요기관에 납품한 날인 2018년 12월 28일 및 2019년 1월 29일로 보아야 하므로, 2023년 6월 29일에 이루어진 이 사건 처분은 5년의 처분 시효를 도과하지 않았다고 판단했습니다. 또한, 법원의 집행정지 결정으로 처분의 효력이 일시 정지되었더라도 이는 이미 발령된 처분의 효력을 장래를 향해 정지하는 것일 뿐이므로, 처분 시효 진행에 영향을 미치지 않는다고 보았습니다. 다음으로, 처분 사유의 존재 여부에 대해, 원고가 직접생산 공정에 해당하는 홈·사이드·엔드 가공 공정을 타사에 하청 주어 직접생산의무를 위반했음에도 마치 자신이 직접 생산한 것처럼 납품한 행위는 '계약을 이행함에 있어서 부정한 행위를 한 것'에 해당한다고 판단했습니다. 또한, '직접생산확인이 취소된 경우에만 부정당업자 입찰참가자격 제한을 할 수 있다'는 원고의 주장은 근거가 없다고 보았습니다. 마지막으로, 재량권 일탈·남용 여부에 대해, 직접생산을 계약조건으로 정한 목적이 국내 제조업체 보호 및 조달물자 품질 제고에 있는 점, 원고의 위반행위가 이러한 목적과 계약 질서를 훼손하는 행위라는 점을 강조했습니다. 피고가 원고의 주장을 감안하여 제재 기준 6개월에서 1/2을 감경한 3개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내린 것은 비례의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 특히, '설계서상의 기준 규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자'에 대한 제재 기준이 부정행위의 한 예시에 불과하며, 원고의 직접생산의무 위반에 이를 적용한 것이 잘못이 없다고 보았습니다. 따라서 원고의 주장은 모두 이유 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건에서는 다음과 같은 법률과 법리가 적용되었습니다. '구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률'(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제1호는 '계약을 이행함에 있어서 부실, 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자'에 대해 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 규정합니다. 법원은 원고가 직접생산의무를 위반하고 하청 생산한 제품을 납품한 행위가 이에 해당한다고 보았습니다. 같은 법 제27조 제4항은 부정당업자 제재 처분 시효를 위반행위 종료일로부터 5년으로 정하고 있습니다. 법원은 위반행위 종료 시점을 제품 납품일로 판단하여 처분 시효가 도과되지 않았다고 보았습니다. 행정처분의 효력정지에 대한 법리는, 법원의 집행정지결정이 이미 존재하고 있는 처분의 효력을 장래를 향하여 정지하는 것일 뿐, 해당 처분 자체가 없어지거나 처분 시효의 진행이 중단되는 것은 아니라는 점입니다. 따라서 이 사건에서 집행정지로 인해 처분 시효가 도과되었다는 원고의 주장은 받아들여지지 않았습니다. 재량권 일탈·남용 여부를 판단하는 법리는, 제재적 행정처분이 사회 통념상 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였는지 여부를 처분 사유인 위반행위의 내용과 처분으로 달성하려는 공익 목적, 개인의 불이익 등을 객관적으로 심리하여 판단해야 한다는 것입니다. 또한, 부령 형식의 제재 기준은 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하여 대외적 구속력은 없지만, 그 자체가 위법하지 않고 기준에 따른 처분이 현저히 부당하지 않는 한 재량권 일탈·남용으로 보지 않는다는 원칙이 적용되었습니다.

참고 사항

공공조달 계약 시 '직접생산확인' 의무가 있는 경우, 제품의 제조 공정 중 어느 부분이라도 타사에 하청을 주게 되면 직접생산의무 위반으로 간주될 수 있습니다. 이는 제품의 품질 저하 여부와는 별개로 계약상 '부정한 행위'에 해당하여 입찰참가자격 제한 등 행정 제재를 받을 수 있으므로, 직접생산 의무를 철저히 준수해야 합니다. 부정당업자 제재처분의 시효는 위반행위가 '종료된 때'부터 5년이며, 이 때 '종료된 때'는 통상적으로 위반 제품의 납품일로 해석될 수 있습니다. 법원의 집행정지 결정으로 처분의 효력이 일시적으로 정지되더라도 이는 이미 유효하게 발령된 처분의 시효 진행에 영향을 미치지 않음을 유의해야 합니다. 행정청의 제재처분 기준은 내부 사무처리 준칙이지만, 법원은 특별한 사유가 없는 한 행정청의 재량 범위 내에 있는 것으로 인정하는 경향이 있습니다. 따라서 제재 기준이 제시하는 처분 기간을 합리적 이유 없이 경감받기는 쉽지 않습니다. 계약 이행에 있어 조달청 입찰 공고나 특수조건 등을 면밀히 확인하고 직접생산 기준을 준수해야 합니다.