도심 재개발 사업시행인가를 다툰 주민들의 소송

이 사건은 서울시 중구 J구역의 도시환경정비사업과 관련하여 사업구역 내 토지 및 건물 소유자들이 사업시행인가 및 사업시행변경인가 처분이 무효임을 주장하며 중구청장을 상대로 무효확인을 구한 사건입니다. 원고들은 사업시행자가 동의율을 조작하기 위해 지분 쪼개기를 했고, 사업의 공익성이 부족하며, 주민 총회 결의를 거치지 않았고, 주거용도 총량관리제를 위반했으며, 환경영향평가를 거치지 않아 사업시행인가가 무효라고 주장했습니다. 또한 사업시행자 변경 인가가 '경미한 사항'이 아니므로 무효라고도 주장했습니다. 법원은 원고들의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, 망 D의 소송수계인 E, F, G, H): J구역 도시환경정비사업 구역 내 토지 및 건물을 소유했으나 분양신청을 하지 않아 수용재결 절차를 통해 소유권을 상실한 사람들입니다.
• 피고 (서울특별시 중구청장): J구역 도시환경정비사업에 대한 사업시행인가 및 변경인가 처분을 내린 행정기관입니다.
• 피고보조참가인 (I 주식회사): J구역 도시환경정비사업의 최종 사업시행자입니다. (이외에 최초 사업시행자 K 주식회사, 1차 변경 사업시행자 L 주식회사 등이 관련되었습니다.)

분쟁 상황

서울 중구 J구역 일대는 서울시의 N재정비촉진지구로 지정된 후 2014년 재정비촉진계획 변경 결정을 통해 여러 구역으로 분할되어 도시환경정비사업이 추진되었습니다. K 주식회사는 J구역에서 업무시설 건설 사업을 추진하며 사업시행인가를 받았고, 이후 사업시행자는 L 주식회사와 I 주식회사로 두 차례 변경되었습니다. 사업구역 내 토지 및 건물 소유자였던 원고들은 분양신청 기간에 신청하지 않아 토지 수용 재결 절차를 통해 소유권을 상실했습니다. 이에 원고들은 자신들의 재산권이 침해되었다고 주장하며, 사업시행인가 및 변경인가 처분에 여러 법적 하자가 있다고 보아 행정기관인 서울 중구청장을 상대로 무효 확인 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 토지 수용 재결 절차가 완료되어 소유권을 상실한 원고들에게 사업시행인가 처분의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있는지 여부입니다. 둘째, 최초 사업시행인가 처분에 지분 쪼개기, 공익성 결여, 총회 결의 누락, 주거용도 총량관리제 위반, 환경영향평가 미실시 등의 중대하고 명백한 하자가 있어 무효인지 여부입니다. 셋째, 사업시행자 변경 인가가 '경미한 사항'에 해당하지 않아 총회 절차나 특정 동의율을 충족해야 했음에도 이를 갖추지 못해 무효인지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 모든 청구를 기각했습니다. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 먼저 원고들이 수용재결의 취소를 다투고 있으므로, 사업시행인가 처분의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있다고 판단했습니다. 그러나 사업시행인가 처분의 무효 사유에 대한 원고들의 주장은 받아들이지 않았습니다. '지분 쪼개기'는 도시정비법 취지에 반하여 위법할 수 있지만, 이 사건에서는 증거가 부족하다고 보았습니다. 사업의 공익성은 도시환경정비사업 자체에 내재되어 있고, 사업시행자의 이윤 추구만으로 공익성이 결여되었다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 총회 결의는 조합설립을 전제로 하는 규정이며, 자치규약에서도 사업시행인가 전 총회 결의를 명시하지 않았다고 보았습니다. 또한 사업시행계획서 내용 고지 및 서면 동의 절차는 적절했다고 판단했습니다. 주거용도 총량관리제 위반 주장에 대해서는 재정비촉진계획 변경 결정 내용을 토지등소유자들이 인지할 수 있었고, 주거시설을 건축하지 않는 것이 계획 취지에 반하지 않는다고 판단했습니다. 환경영향평가 대상 사업이 아니므로 평가 절차를 거치지 않아도 된다고 보았습니다. 사업시행자 변경 인가에 대해서는 비록 시행령에 명시된 '경미한 사항'이 아닐지라도, 토지등소유자 총회 동의 절차가 있었고, 실질적으로 이해관계자에게 불이익이 없으며, 사업비 조달 등 합리적 목적이 있었기에 중대하고 명백한 하자가 없어 무효가 아니라고 판단했습니다. 또한 구법 적용으로 인해 20인 미만 토지등소유자 관련 재개발 조합 설립 의무 규정은 적용되지 않는다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 「구 도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법')과 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」, 「환경영향평가법」이 적용되었습니다.

1. 법률상 이익 (소송 적격)​: 원칙적으로 수용재결로 소유권을 상실하면 사업시행인가의 효력을 다툴 법률상 이익이 없습니다. 그러나 「구 도시정비법」 제28조 제7항에 따라 사업시행인가에 당연무효인 하자가 있는 경우, 이를 전제로 한 수용재결 절차도 위법하게 되므로, 기존 재산권이나 토지등소유자 지위에 영향을 미칠 수 있어 법률상 이익이 인정됩니다.

2. 사업의 공익성 및 재산권 제한: 「구 도시정비법」 제2조 제2호 라목은 도시환경정비사업을 '토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하는 사업'으로 정의합니다. 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조 제3항, 제2조 제1호에 따르면 재정비촉진지구 내에서 이루어지는 정비사업은 공공의 필요에 따른 공익적 요소를 갖는다고 봅니다. 따라서 사업시행자가 개발이익을 취득한다고 해도 이 사업이 오로지 사적 개발 목적이거나 공익성이 결여되었다고 보기는 어렵습니다. 사업시행을 위해 토지 및 건축물을 수용하는 과정에서 토지등소유자의 재산권이 제한될 수 있으나, 이는 공공의 필요성에 따른 것으로 수인 한도를 넘는 침해로 보지 않습니다.

3. 지분 쪼개기 및 동의율 산정: 「구 도시정비법」 제19조 제2항은 투기과열지구 내에서 관리처분계획 인가 후 양수자에 대해 조합원 자격을 제한하지만, 사업시행인가 전 지분 증여로 토지등소유자 수가 늘어난 경우에 의결권을 제한하는 규정은 없습니다. 다만, 사업시행에 우호적인 토지등소유자 수를 인위적으로 늘릴 목적으로 형식적 증여나 명의신탁 등을 하는 '지분 쪼개기'는 도시정비법 취지에 반하며 위법하다고 보아 동의율 산정에서 제외해야 합니다. 그러나 이 사건에서는 이를 뒷받침할 구체적인 자료가 부족하다고 판단되었습니다.

4. 총회 결의 및 서면동의서: 「구 도시정비법」 제28조 제5항은 사업시행인가 신청 전 총회 결의를 요구하지만, 이는 조합 설립을 전제로 하는 규정이므로 토지등소유자가 사업시행자가 되는 도시환경정비사업에는 직접 적용되지 않습니다. 또한 같은 법 제28조 제7항 본문은 '토지등소유자 4분의 3 이상의 동의'를 요구할 뿐 총회를 명시하고 있지 않습니다. 서면 동의와 관련하여 「구 도시정비법」 제17조 제1항은 '지장 날인 및 자필 서명'을 요구할 뿐 작성일자를 필수 기재 사항으로 보지 않습니다. 따라서 작성일자가 누락되었다고 해서 서면동의서가 무효라고 보기는 어렵습니다.

5. 환경영향평가 대상 사업 여부: 「환경영향평가법」 제42조 제1항, 구 「환경영향평가법 시행령」 제58조 및 구 「환경영향평가조례」 제4조 제1항 [별표1]에 따라 연면적 합계 10만㎡ 이상인 건축물의 건축 사업은 환경영향평가 대상 사업에 해당합니다. 이 사건 사업의 연면적은 47,495㎡로 이 기준에 미달하여 환경영향평가 대상이 아니라고 판단되었습니다.

6. 사업시행자 변경의 '경미한 사항' 여부: 「도시정비법」 제50조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제46조는 사업시행계획의 '경미한 사항' 변경 시 인가 대신 신고 절차를 거치도록 규정합니다. 이 시행령 조항은 '사업시행자의 명칭 또는 사무소 소재지 변경' 등을 경미한 사항으로 열거하고 있으나, 대법원은 시행령에 명시되지 않은 사항이라도 변경 내용이 이해관계인의 권리·의무나 법적 지위를 침해하지 않거나, 총회를 거치더라도 다르게 의결될 여지가 없는 경우 '경미한 사항'에 해당한다고 보기도 합니다. 이 사건에서는 사업시행자 변경이 이러한 '경미한 사항'에 해당하거나, 설령 그렇지 않더라도 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 볼 정도는 아니라고 판단되었습니다.

7. 개정 도시정비법 적용 범위: 「도시정비법」 제25조 제1항 제2호(토지등소유자가 20인 미만인 경우 토지등소유자가 사업 시행)는 2018. 2. 9. 이후 최초로 정비계획 입안을 위한 공람을 실시하는 경우부터 적용됩니다. 이 사건 사업은 해당 법 시행 이전에 이미 공람이 실시되었으므로 이 규정이 적용되지 않습니다.

참고 사항

도시환경정비사업과 같은 재개발 사업에서 토지등소유자는 자신의 권리와 의무를 정확히 파악해야 합니다. 특히 재개발 사업 초기 단계에서 사업시행계획, 자치규약 등 주요 문서를 꼼꼼히 확인하고 이해하는 것이 중요합니다. 분양신청 여부, 현금청산 선택 등은 재산권에 중대한 영향을 미치므로 신중하게 결정해야 합니다. 토지등소유자의 동의율 산정 방식, 총회 개최 요건 등 법령 및 자치규약에 정해진 절차를 주시하고, 불분명하거나 부당하다고 생각되는 부분이 있다면 해당 절차 진행 과정에서 적극적으로 이의를 제기할 필요가 있습니다. 사업시행자 변경과 같은 주요 내용 변경 시에는 변경의 성격이 '경미한 사항'인지 아닌지에 따라 요구되는 절차(신고 또는 인가, 총회 결의 등)가 달라질 수 있으므로, 어떤 절차가 적용되는지 확인하고 해당 절차가 적법하게 이행되었는지 살펴야 합니다. 지분 쪼개기 등 인위적으로 동의율을 높이려는 시도가 의심될 경우, 관련 자료를 확보하여 적극적으로 문제를 제기해야 합니다. 다만 법원은 증거를 통해 구체적 정황이 입증될 때에만 위법성을 인정하므로, 주장을 뒷받침할 객관적인 자료를 충분히 확보하는 것이 중요합니다. 환경영향평가 등 특정 요건을 갖춰야 하는 절차가 있는지도 사업 규모 등을 통해 미리 확인해야 합니다. 자신이 소유한 부동산의 개발 계획, 도시 계획 변경 등 관련 고시 및 공고 내용을 꾸준히 확인하여 자신의 권리에 영향을 미칠 수 있는 정보를 놓치지 않도록 주의해야 합니다.