미집행 도시공원 부지, 도시자연공원구역으로 변경 결정 취소 소송

원고들은 1971년 도시계획시설(공원)로 지정된 임야의 소유권을 신탁받은 수탁자들입니다. 이 토지는 20년 이상 장기 미집행 상태였으므로, 2020년 6월 30일에 도시계획시설 지정 효력이 상실될 예정이었습니다. 그러나 피고인 서울특별시는 효력 상실 하루 전인 2020년 6월 29일, 해당 토지를 도시계획시설(공원) 부지에서 해제함과 동시에 '도시자연공원구역'으로 새롭게 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 원고들은 이러한 피고의 결정이 헌법상 재산권을 침해하고 관련 법률의 입법 취지에 위반하며, 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙 및 절차적 적법성을 위반했다고 주장하며 취소를 청구했으나, 법원은 원고들의 모든 주장을 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A, B: 서울 <주소> 임야 17,379m²를 매수한 354명 무주택자 직장주택조합원의 위탁자들로부터 토지 소유권을 신탁받아 합유 형태로 소유하던 수탁자들 (사건 토지의 사실상 소유자들)
• 피고 서울특별시장: 2020년 6월 29일 이 사건 토지를 포함한 지역을 도시계획시설(공원)에서 해제하고 도시자연공원구역으로 새롭게 지정하는 도시관리계획 변경결정을 한 행정기관

분쟁 상황

원고들이 신탁받아 소유한 서울 <주소> 임야는 1971년 도시계획시설(공원)로 지정된 이후 20년 이상 도시계획사업이 시행되지 않은 장기 미집행 공원 부지였습니다. 헌법재판소의 1999년 헌법불합치 결정과 관련 법 개정에 따라, 이러한 장기 미집행 도시계획시설은 20년이 지나면 효력을 상실하는 이른바 '도시공원 일몰제'가 적용되게 되었습니다. 이 사건 토지의 공원 지정 효력은 2020년 6월 30일 상실될 예정이었으므로, 원고들은 토지 소유권이 온전히 회복될 것을 기대하고 있었습니다.

그러나 피고인 서울특별시는 도시공원 일몰제 시행 직전인 2020년 6월 29일, 해당 토지를 도시계획시설(공원) 부지에서 해제하는 동시에 '도시자연공원구역'으로 새롭게 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 이는 장기 미집행 공원의 난개발을 방지하고 도심 내 녹지를 보전하기 위한 조치였습니다.

원고들은 이 결정이 실효를 앞둔 도시계획시설을 다른 형태로 재지정함으로써 실효제도를 우회하고 헌법상 재산권을 과도하게 침해한다고 주장하며, 피고의 도시관리계획 변경 결정의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 피고의 도시자연공원구역 지정이 헌법상 재산권을 침해하고 장기미집행 도시계획시설 일몰제에 관한 헌법불합치 결정의 취지를 잠탈한 것인지 여부
2. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조에서 정한 도시계획시설결정 실효 제도의 입법 취지를 잠탈한 것인지 여부
3. 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하고 공익과 사익의 이익형량에 하자가 있는지 여부
4. 장기간 공원시설 설치 없이 지연된 행정이 신뢰보호의 원칙을 위반한 것인지 여부
5. 다른 토지와의 보상 절차에서 불합리한 차별이 발생하여 평등의 원칙을 위반한 것인지 여부
6. 도시관리계획 결정 절차(기초조사, 주민 및 지방의회 의견 청취 등)에 위법이 있었는지 여부

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 서울특별시장의 도시관리계획 변경 결정은 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 피고 서울특별시장이 장기 미집행 도시공원 부지에 대해 도시계획시설 결정이 실효되기 직전 도시자연공원구역으로 재지정한 행위가 헌법상 재산권 침해나 관련 법령의 취지 잠탈, 또는 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙, 절차적 적법성 위반에 해당하지 않는다고 보았습니다. 따라서 원고들의 청구를 모두 기각하고 소송비용은 각자 부담하도록 판결했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 헌법 제23조(재산권의 보장과 제한)​

   • 국민의 재산권은 보장되지만, 그 내용과 한계는 법률로 정하며, 재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 합니다. 특히 토지는 생산이나 대체가 불가능하고 모든 국민이 생활의 기반으로 삼으므로, 그 공공성이 강하여 다른 재산권에 비해 더욱 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다.

2. 헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정 (구 도시계획법 제4조 헌법불합치 결정)​

   • 이 결정은 도시계획시설 지정으로 인해 토지 소유자가 현저한 재산적 손실을 입음에도 불구하고 보상 규정이 없어 재산권을 과도하게 침해하는 구 도시계획법 제4조가 헌법에 합치되지 않는다고 판시했습니다. 이는 장기간 보상 없이 재산권 제한이 지속되는 것을 막기 위한 입법적 개선을 촉구한 것이며, 도시계획시설 결정이 실효되는 즉시 모든 규제를 해제해야 한다는 취지는 아닙니다.

3. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (구 국토계획법) 제48조 제1항 (도시계획시설결정의 실효)​

   • 이 규정은 도시계획시설 결정이 고시된 날부터 20년이 지날 때까지 해당 시설 사업이 시행되지 않으면 그 결정은 20년이 되는 날의 다음 날에 효력을 상실하도록 합니다. 이 사건 토지의 공원 지정 효력은 2020년 6월 30일 상실될 예정이었습니다. 그러나 법원은 이 조항이 도시계획시설이 실효된 토지에 대해 다른 공법적 규제가 완전히 불가능함을 의미하는 것은 아니라고 해석했습니다.

4. 구 국토계획법 제38조의2 (도시자연공원구역의 지정)​

   • 특별시장 등은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 도시관리계획으로 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 수 있습니다. 이는 행정청에 비교적 광범위한 재량권이 부여된 영역이며, 서울시는 이 사건 토지를 이 규정에 따라 도시자연공원구역으로 지정했습니다.

5. 구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 (구 공원녹지법) 제26조 (도시자연공원구역 지정) 및 제27조 (도시자연공원구역에서의 행위 제한)​

   • 도시자연공원구역에서는 원칙적으로 건축물 건축, 공작물 설치 등 개발행위가 제한되지만, 여가활용시설이나 주택·근린생활시설 중 대통령령으로 정하는 건축물은 특별시장 등의 허가를 받아 건축할 수 있는 등 기존 도시계획시설(공원) 부지에 비해 규제가 일부 완화된 측면이 있습니다. 법원은 이러한 완화된 규제와 매수청구권의 존재를 고려했습니다.

6. 구 공원녹지법 제29조 제1항 (매수청구권)​

   • 도시자연공원구역 지정으로 인해 토지를 종래 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소하거나 사용·수익이 사실상 불가능한 토지 소유자는 일정한 요건 하에 매수청구권을 행사하여 지자체에 토지 매수를 청구할 수 있습니다. 이는 재산권 제한에 대한 보상 방안 중 하나입니다.

7. 행정계획의 이익형량 원칙 (비례의 원칙)​

   • 행정주체는 행정계획을 입안·결정할 때 공익과 사익, 그리고 공익 상호 간, 사익 상호 간의 이익을 정당하게 비교·교량해야 합니다. 법원은 이 사건에서 도시의 자연환경 보전 및 시민 여가 공간 제공이라는 공익이 원고들의 주택 건설이라는 사익보다 중요하다고 판단했으며, 피고가 이익형량을 제대로 수행했다고 보았습니다.

8. 신뢰보호의 원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해표명을 하고 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였을 때, 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분으로 개인의 이익을 침해해서는 안 된다는 원칙입니다. 그러나 법원은 단순히 장기간 도시계획시설 사업이 집행되지 않았다는 사실만으로는 행정청이 해당 지정이 실효될 것이라는 공적인 견해를 표명했다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

9. 평등의 원칙: 행정기관이 합리적인 이유 없이 본질적으로 동일한 사항을 다르게 취급해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 서울시가 '장기미집행 도시공원 보상규정'을 제정하여 보상 순위에 따라 보상 절차를 진행해왔으므로, 합리적인 기준 없이 보상 대상 토지를 선정한 것이 아니며, 보상 대상지 간의 차이가 존재할 수 있다고 보아 평등의 원칙 위반이 없다고 판단했습니다.

10. 도시관리계획 결정 절차 (국토계획법 제27조~제30조)​: 도시관리계획을 결정(변경)할 때에는 기초조사, 주민 및 지방의회 의견 청취, 관계 행정기관 협의, 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거쳐야 합니다. 법원은 이 사건에서 피고가 관련 법령에 따른 모든 절차를 적법하게 이행했다고 인정했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.

1. 장기 미집행 도시계획시설의 실효와 재지정 가능성: 도시계획시설 결정이 20년 이상 집행되지 않으면 효력이 상실되는 '도시공원 일몰제'가 존재하지만, 지방자치단체는 난개발 방지 및 도심 녹지 보전을 위해 해당 토지를 '도시자연공원구역'과 같은 다른 용도구역으로 재지정할 수 있습니다. 이는 법률적으로 허용되는 행위로 판단될 가능성이 높습니다. 이번 사건에서도 서울시는 2020년 6월 29일 공원 지정 실효를 앞둔 토지를 도시자연공원구역으로 지정했고, 법원은 이를 적법하다고 보았습니다.

2. 토지 재산권 제한의 사회적 제약 범위: 헌법은 국민의 재산권을 보장하지만, 법률에 따라 그 내용과 한계를 정하고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다고 규정합니다. 특히 토지는 생산이나 대체가 어렵고 공공성이 강하므로, 그 공공성이 강하여 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다. 도시자연공원구역 지정으로 인한 건축 행위 제한 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범위에 속하는 것으로 간주될 수 있습니다.

3. 보상제도 활용 및 지자체 계획 확인: 도시자연공원구역으로 지정된 경우에도 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 일정한 요건 하에 매수청구권을 행사할 수 있습니다. 지방자치단체는 한정된 예산으로 보상 순위를 정하여 단계적으로 보상을 진행하므로, 토지 소유자는 지자체의 보상 규정 및 계획(예: 서울특별시의 장기미집행 도시공원 보상규정)을 확인하고 매수청구권 등의 보상 절차를 적극적으로 활용할 수 있습니다.

4. 토지 취득 시 공법상 제한 확인의 중요성: 이번 사건의 원고들은 1989년 토지 취득 당시 이미 해당 토지가 공원 용지로 지정된 사실을 알고 있었던 것으로 보입니다. 토지를 매수할 때 이미 공법상 제한(예: 용도구역 지정, 도시계획시설 결정)이 있는 경우, 이러한 제한을 인지하고 취득한 것으로 보아 추후 재산권 침해를 주장하기 어려울 수 있습니다. 따라서 토지 취득 전 반드시 해당 토지의 도시계획 및 용도구역 지정 현황을 철저히 확인해야 합니다.

5. 행정계획의 이익형량 판단: 행정기관이 도시관리계획과 같은 행정계획을 수립할 때에는 공익과 사익을 종합적으로 비교·교량해야 하지만, 도시의 자연환경 보호, 경관 유지 및 시민에게 건전한 여가·휴식공간 제공과 같은 공익이 토지 개발 이익이라는 사익보다 중요하다고 판단될 경우, 행정기관의 재량권이 폭넓게 인정됩니다. 법원은 행정기관의 이익형량에 중대한 하자가 없는 한 그 판단을 존중하는 경향이 있습니다.