가구 회사들의 아파트 특판 가구 입찰 담합에 대한 공정거래위원회 과징금 부과 사건

주식회사 A(원고)는 공정거래위원회가 자신에게 내린 아파트 특판 가구 입찰 담합에 대한 시정명령 및 과징금 납부 명령(총 1억 6천4백만 원) 처분이 부당하다며 이를 취소해달라는 소송을 제기했습니다. 원고는 자신이 공정거래위원회에 제출한 감면신청이 유효하므로 시정명령과 과징금이 면제되어야 한다고 주장했으며, 과징금 부과기준율 3% 적용은 다른 유사 사건과의 형평성에 어긋나 재량권 일탈·남용이라고 주장했습니다. 그러나 법원은 원고의 감면신청이 이 사건 공동행위에 대해 구체적인 내용을 특정하지 않고 증거도 미비하여 유효한 감면신청으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 과징금 부과기준율 3% 적용은 공정거래위원회의 재량권 범위 내의 합리적인 결정이며, 다른 유사 사건과의 차이는 해당 사건의 특별한 사정 때문이라고 보았습니다. 결과적으로 법원은 원고의 감면신청 관련 청구를 모두 각하하고, 나머지 시정명령 및 과징금납부명령 취소 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 (주식회사 A): 아파트·오피스텔 등 공동주택에 빌트인 가구를 공급하는 특판가구 시장의 주요 사업자 중 하나로, 공정거래위원회의 제재에 불복하여 소송을 제기한 회사
• 주식회사 D, 주식회사 E: 원고와 함께 특판가구 시장에서 담합 행위에 가담한 사업자들
• 공정거래위원회 (피고): 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 위반 행위를 조사하고 제재하며, 원고에게 시정명령과 과징금을 부과한 행정기관
• W (건설사): 원고를 포함한 특판가구 사업자들에게 특판가구 구매 입찰을 발주한 건설사

분쟁 상황

2008년 금융위기 이후 건설 경기가 활성화되고 대형 건설사들이 전자입찰 및 최저가 입찰제를 도입하면서 특판가구 시장에서 가구회사들 간 경쟁이 심화되었습니다. 이에 원고인 주식회사 A는 D, E 등과 함께 출혈 경쟁을 피하고 이익을 보전할 목적으로 담합 행위를 저질렀습니다. 구체적으로 원고 등은 W 건설사가 2017년 9월 및 2019년 1월에 발주한 빌트인 특판가구 구매 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰 가격을 합의하고 견적서를 공유하는 방식으로 공동행위를 실행했습니다. 이 과정에서 2019년 1월 발주 입찰 4건 중 2건은 원고가, 1건은 D가 낙찰받았고, 2017년 9월 발주 입찰 2건 중 1건은 원고가 낙찰받았습니다. 공정거래위원회는 이들의 행위를 부당한 공동행위로 판단하여 원고에게 시정명령과 총 1억 6천4백만 원(제1 공동행위 1억 4천만 원, 제2 공동행위 2천 4백만 원)의 과징금 납부 명령을 부과했습니다. 원고는 2022년 4월 22일 공정거래위원회에 빌트인 주방/일반가구 및 건설자재 관련 합의 행위에 대한 감면신청을 했으나, 이 감면신청서와 이후 제출된 보정자료에는 W 건설사 발주 입찰 관련 구체적인 내용이 포함되지 않았습니다. 이에 원고는 자신의 감면신청이 유효하다고 주장하며 공정거래위원회의 처분에 불복하여 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고가 공정거래위원회에 제출한 자진신고 감면신청이 이 사건 공동행위에 대하여 유효하게 이루어졌다고 볼 수 있는지 여부입니다. 둘째, 공정거래위원회가 원고에게 부과한 시정명령 및 과징금납부명령, 특히 과징금 부과기준율 3% 적용이 법적으로 적절한 재량권 행사였는지, 즉 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판단했습니다.

1. 감면신청 관련 청구 각하: 원고가 공정거래위원회에 제출한 감면신청서와 이후 제출한 보정 자료에 이 사건 공동행위(W 건설사 발주 입찰 담합)에 대한 구체적인 내용이나 증거가 포함되어 있지 않으므로, 이 사건 공동행위에 대한 유효한 감면신청이 있었다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 피고가 감면신청에 대한 판단을 하지 않은 것을 거부처분이나 부작위로 볼 수 없어 원고의 주위적, 예비적 청구는 모두 부적법하다고 보아 각하했습니다.
2. 시정명령 및 과징금납부명령 취소 청구 기각:
   • 감면 면제 주장 기각: 유효한 감면신청이 없었으므로 공정거래위원회가 감면을 고려하지 않은 것은 위법하지 않다고 판단했습니다.
   • 과징금 부과기준율 재량권 일탈·남용 주장 기각: 공정거래위원회가 이 사건 공동행위의 중대성을 '중대한 위반행위'로 판단하여 과징금고시상 가장 낮은 3%의 부과기준율을 적용한 것은 재량권 범위 내의 합리적인 결정이라고 보았습니다. 또한, 유사한 관련 사건에서 2%가 적용된 것은 해당 사건에만 존재하는 입찰 조건의 부당성, 납품 단가 하락 등 특별한 사정이 있었기 때문이며, 이 사건 공동행위에는 그러한 특별한 사정이 없어 형평의 원칙에 반하지 않는다고 판단했습니다.

결론

원고 주식회사 A가 공정거래위원회를 상대로 제기한 소송 중 감면신청과 관련된 주위적 및 예비적 청구는 모두 부적법하여 각하되었고, 시정명령 및 과징금납부명령 취소에 관한 나머지 청구는 모두 이유 없다고 보아 기각되었습니다. 이에 따라 소송비용은 원고가 부담하게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제19조 제1항 제8호 (부당한 공동행위의 금지)​: 이 조항은 사업자들이 경쟁을 부당하게 제한하는 공동행위를 하는 것을 금지하며, 특히 입찰 담합을 명시적으로 규정합니다. 원고와 다른 가구 회사들이 W 건설사의 특판가구 구매 입찰에서 낙찰예정자나 투찰가격을 사전에 합의한 행위는 바로 이 조항에서 금지하는 입찰 담합에 해당한다고 보았습니다.
• 공정거래법 제21조 (시정조치) 및 제22조, 제55조의3 (과징금 납부 명령)​: 공정거래위원회는 부당한 공동행위에 대해 해당 행위 중지, 법 위반 사실 공표 등의 시정조치를 명할 수 있고, 과징금을 부과할 수 있습니다. 이 사건에서 공정거래위원회는 원고의 담합 행위가 경쟁 질서 저해성이 크다고 판단하여 시정명령과 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 과징금 산정 시 관련 매출액과 위반 행위의 중대성 정도를 고려하며, 법원은 이 사건에서 '중대한 위반행위'로 판단하여 과징금고시가 정한 가장 낮은 3%의 부과기준율을 적용한 것이 공정거래위원회의 재량 범위 내에 있다고 보았습니다.
• 공정거래법 제44조 및 동법 시행령 제51조, 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시 (자진신고자 감면제도)​: 이 규정들은 부당한 공동행위를 자진 신고하고 조사에 협력한 사업자에게 시정조치나 과징금을 감면해 줄 수 있도록 합니다. 그러나 감면을 받기 위해서는 자진신고자가 참여한 공동행위의 개요와 이를 입증하는 데 필요한 증거 및 증거 목록을 구체적으로 제출해야 합니다. 이 사건에서 원고의 감면신청이 이 요건을 충족하지 못했다고 법원은 판단했습니다.
• 행정소송법 제36조 (부작위위법확인소송의 원고적격)​: 이 조항에 따르면, 행정청의 부작위 위법을 확인하는 소송은 처분의 신청을 한 자로서 부작위의 위법 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자만이 제기할 수 있습니다. 원고가 이 사건 공동행위에 대한 유효한 감면신청을 하지 않았다고 판단되었으므로, 원고적격이 없어 부작위위법확인 청구가 부적법하다고 보았습니다.
• 재량권 일탈·남용 법리: 행정청의 재량에 의한 처분에 대해 사법기관이 심사할 때, 사실 오인, 비례·평등 원칙 위배 등이 있다면 이는 재량권의 범위를 넘어섰거나 남용한 것으로 보아 위법하다고 판단합니다. 이 사건에서 원고는 과징금 부과기준율 적용이 재량권 일탈·남용이라고 주장했으나, 법원은 공정거래위원회의 판단이 합리적이고 재량 범위 내에 있다고 보아 이 주장을 받아들이지 않았습니다.

참고 사항

1. 자진신고(리니언시)의 구체성 확보: 부당한 공동행위에 대한 자진신고를 통해 과징금 감면 혜택을 받으려면, 신고서에 감면을 받고자 하는 공동행위의 구체적인 내용, 즉 대상 입찰, 합의 일시, 참여 사업자, 합의 내용 등을 명확히 기재하고 이를 입증할 수 있는 충분한 증거 자료를 함께 제출해야 합니다. 단순히 포괄적인 내용만으로는 유효한 감면신청으로 인정받기 어렵습니다.
2. 증거 자료 제출의 시기와 범위: 자진신고 후 보정 자료 제출 기한 내에 해당 공동행위에 대한 모든 자료를 제출해야 합니다. 특정 공동행위에 대한 자료를 뒤늦게 제출하거나, 행정청의 요청에 의해 마지못해 제출한 경우에는 자발적인 감면신청으로 인정받기 어려울 수 있습니다.
3. 과징금 산정 기준의 이해: 공정거래위원회의 과징금 부과는 위반 행위의 중대성, 관련 매출액, 효율성 증대 효과, 경쟁 제한 효과 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 결정되는 재량행위입니다. 단순히 다른 사건에서 더 낮은 부과기준율이 적용되었다는 이유만으로는 부당성을 주장하기 어려울 수 있으며, 각 사건의 특수한 사정(예: 입찰 조건의 불합리성, 시장에 미친 실제 영향)이 과징금 산정에 영향을 미칠 수 있음을 인지해야 합니다.
4. 법규상 신청권의 확인: 행정청의 부작위(아무런 조치를 하지 않음)의 위법을 확인받기 위한 소송(부작위위법확인소송)을 제기하려면, 당사자가 해당 행정청에 대해 법규상 또는 조리상으로 어떤 행정행위를 신청할 수 있는 권리(신청권)를 가지고 있어야 합니다. 신청권이 없는 경우 부작위위법확인 소송은 부적법하게 됩니다.